II SA/Gd 897/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Miastku z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr XVIII/165/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości pomiędzy Gminą Miastko a osobą prawną postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. A. J. (dalej jako: "skarżący", "strona") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Miastku z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr XVIII/165/2025 w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości pomiędzy Gmina Miastko a osobą prawną. Skarżący wskazał, że swoją legitymację skargową wywodzi z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem, a źródłem jego interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako: "u.s.g.") jest przynależność do wspólnoty gminnej. Dodatkowo wskazał, że legitymację czynną do wniesienia skargi wywodzi również z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607). Zdaniem skarżącego z uwagi na zamieszkiwanie w bliskim sąsiedztwie działki nr [...], na której planowana jest inwestycja handlowo – usługowa, która spowoduje wzrost zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców, w tym samej strony, uznać należy, że przedmiotowa uchwała oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną/osobistą skarżącego, doprowadzając do jej pogorszenia. Wskazał także, że na skutek podjętej uchwały i planowanej inwestycji dozna znaczących ograniczeń w wykonywaniu dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej. W jego ocenie zamiana nieruchomości spowoduje znaczny wzrost stopnia natężenia ruchu w jego bezpośrednim sąsiedztwie, zwiększenie wypadków komunikacyjnych a także wzrost poziomu natężenia hałasu. Rada Miejska w Miastku w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie. W ocenie organu skarżący nie wykazał, by kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny. Okoliczności, na które powołuje się skarżący uzasadniając swoją legitymację procesową, należy - zdaniem organu - zakwalifikować co najwyżej jako interes faktyczny nie poparty interesem prawnym. W ocenie organu skarżący nie legitymuje się zindywidualizowanym, bezpośrednim interesem prawnym. Nie powołuje się na konkretny przepis prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić naruszenie prawa lub nałożonego obowiązku. Także okoliczność zamieszkiwania na terenie Gminy Miastko i bycia członkiem wspólnoty samorządowej nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że posiada legitymację skargową. Ma marginesie organ wskazał, że twierdzenia strony o tym, że jest mieszkańcem Gminy Miastko nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Skarżący nie figuruje bowiem jako mieszkaniec Gminy w żadnym z prowadzonych rejestrów. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że skarżący nie oznaczył swojego adresu w skardze, natomiast z polecenia przelewu i adresu wskazanego na kopercie wynika, że jest mieszkańcem C.. Zdaniem organu powyższe okoliczności pozwalają wątpić w istnienie rzeczywistego interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także w sprawach skarg na inne niż wyżej wymienione akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Miastku, na mocy której wyrażono zgodę na zamianę nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie C. M., stanowiącej własność Gminy M. na nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie C. M., stanowiące własność osoby prawnej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości są aktami innymi niż akty prawa miejscowego i podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Objęte są zatem kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zaskarżony akt jest przede wszystkim aktem z zakresu administracji publicznej, o charakterze władczym i jednostronnym, podjętym przez organ administracji publicznej w ramach jego kompetencji. Jego charakteru nie zmienia okoliczność, że rodzi także skutki cywilnoprawne, tym bardziej, że wywołuje je w sposób pośredni. Dopiero bowiem oświadczenie woli osób reprezentujących Gminę, złożone m.in. na podstawie tej uchwały, spowoduje zamianę nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1246/16 oraz postanowienie NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 485/17, wyrok NSA z dnia 6 marca 2018r. sygn. akt I OSK 1855/17, postanowienie NSA14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 207/18). Skarga została wniesiona na podstawie przepisu szczególnego jakim jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny, a więc nie powinien polegać na "zainteresowaniu" wnoszącego skargę podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną, a co stanowiłoby jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, opubl. w OTK-A 2003/8/84; wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008/7/121; postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2638/16; wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1015/14; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1034/10 wszystkie przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony. Skoro do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z przynależności do wspólnoty gminnej. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy zaskarżona uchwała wywołuje skutki w ich sferze prawnej. Powyższe zagadnienie stanowiło przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 16 września 2008 r., SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest samoistnym źródłem legitymacji skargowej. Legitymacja skargowa, wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy, nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej. "Uchwała organu gminy może (...) naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne (...). Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy (...) nie przysługuje więc z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem (...) wskazać również naruszenie (...) konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej (...). Konsekwencją (...) interpretacji, oderwanej od regulacji materialnoprawnych, określających konkretny interes prawny lub uprawnienie, byłoby przyznanie członkom wspólnoty samorządowej prawa inicjowania kontroli wszystkich aktów prawa miejscowego przez wszystkich członków wspólnoty samorządowej. (...) legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności powyższych aktów gminy przez sądy - stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która (...) byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy (oraz w całym art. 101 ustawy). Tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia >>sprawy<<, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie >>sprawy<< (...) wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa, oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. Nie spełnia więc wymogów konstytucyjnych pojęcia sprawy, zawartego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, sam przepis prawny, pozbawiony innych, koniecznych elementów danej, indywidualnej sprawy". Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu. W konsekwencji uznać należy, że okoliczność, że skarżący jest członkiem wspólnoty gminnej, nie stanowi o jego prawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sam fakt, że dany akt być może dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza bowiem naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi być własny i realny. Uchwała musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, który to interes skarżąca musi przed sądem administracyjnym wykazać (por. postanowienie NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 608/20). Za taki interes nie można natomiast uznać samego przekonania skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały będą wpływać na porządek publiczny i bezpieczeństwo mieszkańców okolicznych działek oraz innych uczestników ruchu drogowego. Legitymacji skargowej skarżącego w zaskarżeniu uchwały nie można również wywieść z faktu zamieszkiwania przez niego w bliskim sąsiedztwie (przy czym okoliczność ta nie została przez stronę doprecyzowana) z gruntami podlegającymi zamianie. Okoliczność ta nie stanowi jednak o spełnieniu przesłanki wykazania negatywnego wpływu uchwały na sferę materialnoprawą podmiotu. Jak bowiem ustalono, przedmiotowy akt dotyczy nieruchomości o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...] należących odpowiednio do Gminy M. oraz osoby prawnej. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd stoi natomiast na stanowisku, że uchwała zezwalająca na zamianę nieruchomości sąsiednich nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy uchwała. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie jest właścicielem żadnej z nieruchomości wymienionych w zaskarżonej uchwale, ani nie wykazuje w stosunku do nich jakichkolwiek uprawnień. Brak jest zatem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Tym samym nie istnieje po stronie skarżącego interes prawny uzasadniający rozpoznanie skargi. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 wskazanej uchwały.