I SA/Op 947/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 28 sierpnia 2024 r., Nr IV/48/2024 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu J. J. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. J. (zwanego dalej skarżącym) jest uchwała Rady Gminy Lubsza z dnia 28 sierpnia 2024 r., Nr IV/48/2024 podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609) - zwanej dalej u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 i art. 237 Kodeks postępowania administracyjnego - zwany dalej K.p.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Uchwała dotyczy rozpatrzenia skargi na działalność wójta w przedmiocie nieprawidłowego przeprowadzenia wyborów na sołtysa wsi Roszkowice w Gminie Lubsza, które odbyły się 4 lipca 2024 r. Uchwałą tą, Rada Gminy Lubsza (zwana dalej także organem) uznała, że skarga jest niezasadna (§ 1 uchwały), a uzasadnienie tej oceny zawarła w załączniku do uchwały. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i podniósł, że przedmiotowa uchwała narusza: - art. 18b u.s.g. przez błędne zastosowanie i w konsekwencji błędną kwalifikację pisma skarżącego z dnia 11 lipca 2024 r. pn. "Protest wyborczy" jako skargi na czynności wójta, - art. 18a ust. 1 ust. 1 u.s.g. przez nieprawidłową kontrolę prawidłowości przebiegu i wyników wyborów na sołtysa wsi Roszkowice w zakresie uzależnienia udziału w wyborach od posiadania meldunku na terenie sołectwa, co stanowi naruszenie art. 36 u.s.g., - art. 169 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku z § 19 ust. 3 Statutu Sołectwa Roszkowice przez pozbawienie czynnego prawa wyborczego jednego ze stałych mieszkańców sołectwa, - art. 19 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.) - dale zwanej Kodeksm wyborczym, i innych przepisów tej ustawy przez ich zastosowanie, podczas gdy w zakresie procedury wyboru sołtysa nie stosuje się wprost Kodeksu wyborczego, - błędne przyjęcie, że uprawnienie do głosowania na sołtysa jest uwarunkowane wpisem do Centralnego Rejestru Wyborców. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Lubsza wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości jako bezprzedmiotowej. Z akt sądowych sprawy wynika, że skarżący w dniu 27 września 2024 r., uiścił wpis od skargi w wysokości 300 zł (por. wyciąg bankowy, karta nr 65 akt). Na skutek wykonania zarządzenia z dnia 23 października 2024 r. Przewodniczącej Wydziału tut. Sądu, zobowiązano skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego skargi przez podpisanie skargi lub nadesłanie własnoręcznie podpisanego egzemplarza skargi. Wezwanie zawierało pouczenie, że niewykonanie żądania we wskazanym terminie spowoduje odrzucenie skargi. Przedmiotowe wezwanie zostało przesłane za pośrednictwem przesyłki pocztowej na adres skarżącego wskazany w skardze i pod tym adresem dwukrotnie awizowane, w dniach: 31 października 2024 r. i 8 listopada 2024 r. Następnie przesyłka została zwrócona z adnotacją: "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Wezwanie zostało ponownie doręczone skarżącemu, a podstawę ponownego wezwania stanowi art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654). Zgodnie z nim, w stosunku do stron postępowań, zamieszkujących lub mających siedzibę na obszarze wskazanym w przepisach wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej, będących poszkodowanymi, terminy dotyczące czynności stron w postępowaniach podatkowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na okres wskazany w tych przepisach i odpowiednio rozpoczynają swój bieg albo po okresie zawieszenia biegną dalej po upływie 14 dni od daty wskazanej w tych przepisach. Z kolei zgodnie z § 4 pkt 2m rozporządzenia z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego oraz śląskiego (Dz.U. z 2024 r. po. 1395 ze zm.) - terminy dotyczące czynności stron w postępowaniach podatkowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych (o jakich mowa w ww. art. 9a ustawy) nie rozpoczęły się, a rozpoczęte uległy zawieszeniu i dotyczy to okresu od 5 października 2024 r. do 18 listopada 2024 r. W niniejszej sprawie, pierwsze wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi przez jej podpisanie zostało przesłane skarżącemu 25 października 2024 r., a następnie przesyłka pocztowa była awizowana w dniach: 31 października 2024 r. i 8 listopada 2024 r., a zwrot nastąpił w dniu 18 listopada 2024 r. Za dzień doręczenia w przesyłki w świetle art. 73 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej: "p.p.s.a.", należało więc uznać dzień 14 listopada 2024 r., a zatem termin do dokonania żądanej czynności upływał skarżącemu 21 listopada 2024 r. Jednocześnie, skarżący zamieszkuje na terenie Gminy Lubsza, która leży na terenie Powiatu Brzeskiego, a zatem stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia z dnia 16 września 2024 r. - została objęta ww. regulacjami dotyczącymi zawieszenia i przedłużenia terminów sądowoadministracyjnych. Z tych względów ponowiono wezwanie, które zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 16 stycznia 2025 r. (por. pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki, k- 83 akt). W dniu 22 stycznia 2025 r., skarżący stawił się w tut. Sądzie i złożył podpis pod skargą z dnia 27 września 2024 r. Okoliczność tę potwierdza zapisek urzędowy z dnia 22 stycznia 2025 r. (por. k-82 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.". Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest opisana wyżej uchwała Rady Gminy Lubsza z dnia 28 sierpnia 2024 r., Nr IV/48/2024, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 i art. 237 K.p.a. Z treści uchwały wynika, że została wydana przez organ administracyjny w ramach przewidzianego w Dziale VIII K.p.a. postępowania w sprawie skarg i wniosków. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy Lubsza szczegółowo opisała przebieg sprawy dotyczący zarzutów przedstawionych przez wnoszącą protest S. J. i zawarto w nim stanowisko Rady Gminy Lubsza wraz z wyżej wskazaną podstawą prawną, na jakiej je przyjęto. Zaskarżona uchwała została wydana na skutek złożonego protestu wyborczego z dnia 11 lipca 2024 r. (data wpływu do organu: 11 lipca 2024 r.) w związku z nieprawidłowym przeprowadzeniem wyborów na sołtysa wsi Roszkowice, które odbyły się 4 lipca 2024 r. Z protestem tym wystąpiła S. J., a do protestu tego została dołączona lista mieszkańców R. popierających złożenie tego protestu. Wśród wskazanych na liście osób znalazł się także skarżący J. J., odnotowany pod poz. [...]. Odpis zaskarżonej uchwały został doręczony wyłącznie wnoszącej "protest" S. J. (por. k-48 i 49 akt sądowych), a nie skarżącemu. W pierwszej kolejności rozpatrzeć należy dopuszczalność wniesienia skargi i ocenić kwestię podmiotu właściwego do wniesienia skargi w sprawie, bowiem brak legitymacji skargowej jest podstawą do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. III FSK 4731/21, Naczelny Sąd Administracyjny – powołując się na inne judykaty oraz stanowisko doktryny przedmiotu – wskazał, że interes prawny wnoszącego skargę, jako warunek jej dopuszczalności, musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał związku między określonym przez przepisy prawa materialnego jego interesem prawnym, a zaskarżoną uchwałą. Z protestem wyborczym w swoim imieniu wystąpiła bowiem S. J., a nie skarżący J. J., który jedynie ten protest popierał. Zaskarżona uchwala nie został również mu doręczona. W świetle powyższego skarżący nie wykazał legitymacji skargowej w sprawie i sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Dodać także należy, że przedmiotu skargi do sądu administracyjnego - co do zasady - nie może stanowić uchwała tak jak w niniejszym przypadku, wydana w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa art. 3 § 1-3 p.p.s.a. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty, a także inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Lubsza rozstrzygająca skargę złożoną w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., pozostaje poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. zakresem kognicji sądów administracyjnych. Nie jest ona ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (por. m.in. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego", Zakamycze 2005, tom II, str. 545-546). Istotą uregulowanych w Dziale VIII K.p.a. skarg jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 455/19, dostępne, tak jak dalej powołane orzeczenia, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym rozstrzygnięcie takiej skargi nie następuje w drodze decyzji, lecz czynności materialno-technicznej zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 K.p.a.) oraz możliwość zastosowania trybu z art. 239 K.p.a. wobec ponowionej skargi. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy jednakże skarga do sądu administracyjnego. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, i z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13). Z tego względu będąca przedmiotem niniejszej skargi uchwała Rady Gminy Lubsza stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej z Działu VIII K.p.a. i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Dlatego brak jest podstaw prawnych do rozpoznania skargi na uchwałę o sposobie rozpatrzenia wniesionego w trybie Działu VIII K.p.a. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Rady Gminy nie mieści się bowiem w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., co stanowi podstawę do jej odrzucenia. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie mógł dokonać oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały również z uwagi na fakt, że nie istnieją stosowne regulacje prawne - w odniesieniu do niniejszej sprawy - pozwalające na rozpatrywanie przez sąd administracyjny zagadnienia dotyczącego protestu wyborczego na nieprawidłowy wybór sołtysa. Biorąc pod uwagę normatywnie określony zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych oraz okoliczności podane przez skarżącego w złożonej do tut. Sądu skargi stwierdzić należy, że przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego przebiegu lub wyniku wyboru sołtysa wsi Roszkowice. Podstawy prawne funkcjonowania jednostek pomocniczych zostały określone w u.s.g., a zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa odrębny statut danej jednostki, uchwalany przez radę gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.) oraz zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.). Wobec tego, kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Na tle przywołanych regulacji, w literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że uprawnienie rady gminy do kontroli prawidłowości wyborów wynikać może wprost ze statutu danej jednostki pomocniczej, który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu. W tym zakresie materia ustawowa jest jednak bardzo skromna, cedując na radę gminy danej jednostki samorządu terytorialnego, decyzję co do rozwiązań szczegółowych dotyczących wyboru sołtysa. ustawodawca nakazuje radom gmin w zasadzie w pełni dowolne regulowanie zasad i trybu wybierania sołtysów i rad sołeckich jednostek pomocniczych, to tym samym procedury wyborcze mogą być różnorodne i odmienne w każdym sołectwie. Nawet odesłanie, chociażby odpowiednie do stosowania w tym zakresie Kodeksu wyborczego nie jest możliwe (tak Naczelny Sąd Administracyjny - dalej zwany NSA, w wyroku z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2030/22 - powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzeżenia także wymaga, że nie ma możliwości stosowania do tego trybu (i zasad) w szczególności przepisów Kodeksu wyborczego, który wprost w art. 1 określa, że reguluje zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów: 1) do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej; 2) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 3) do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej; 4) do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz 5) wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Do trybu wyborów organów jednostek pomocniczych nie można także stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym także art. 57 K.p.a. Podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego określony w jego art. 1-4 nie obejmuje postępowań objętych trybami wyborczymi określonymi w statutach jednostek pomocniczych gmin. Kwestie dotyczące wnoszenia protestów wyborczych nie stanowią ani jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych prowadzących do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych, ani też nie dotyczą spraw rozstrzyganych z mocy prawa lub porozumień przed organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, ani też nie dotyczą rozstrzygania sporów o właściwość i wydawania zaświadczeń – art. 1 pkt 1-4 K.p.a. w wersji obowiązującej na datę uchwalenia Statutu Sołectwa Roszkowice. Prowadzi to do wniosku, że całościowo procedurę wyborczą (zasady i tryb wyborów) wybieralnych organów jednostki pomocniczej musi uregulować Statut Sołectwa Roszkowice, a skoro przedmiotowych regulacji Statut ten nie zawiera, to brak jest możliwości kwestionowania wyborów (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 5825/21). Z przedłożonego do akt sprawy sądowej przez Wójta Gminy Lubsza, tekstu Statutu Sołectwa Roszkowice (załącznik Nr 18 do uchwały Nr V/37/2019 z dnia 21 lutego 2019 r.) wynika, że w tym przypadku brak jest postanowień odnoszących się do ewentualnego składania środków kwestionujących wyniki wyborów. W rozdziale 4 Statutu unormowano Zasady i tryb zwoływania zebrań wiejskich oraz warunki ważności podejmowanych uchwał. W rozdziale 5 Statutu nazwanym "Tryb wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej" określono m.in. tryb zwołania zebrania, na którym ma być dokonany wybór, obowiązkowy porządek dzienny zebrania, czy sposób wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W Statucie brak jest regulacji odnoszących się do możliwych środków odwoławczych, kwestionujących przebieg wyborów na sołtysa, w tym na przykład możliwość składania protestu wyborczego. Reasumując, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie jest właściwy do rozpoznania skargi, to należało ją uznać za niedopuszczalną, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji. W zakresie zwrotu wpisu od skargi, o czym postanowiono w punkcie 2 sentencji, znajduje zastosowanie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewidujący, że zwrot całości uiszczonego wpisu przysługuje skarżącemu od pisma odrzuconego lub cofniętego.