I SA/Op 947/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. M. M. (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła uchwałę Nr XVIII/235/25 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2025 r. w przedmiocie zmiany uchwały Nr III/45/24 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 27 czerwca 2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kluczbork dla części obrębów Łowkowice, Maciejów, Kujakowice Dolne, Kujakowice Górne, Biadacz, Ligota Zamecka, Ligota Górna, Ligota Dolna, Kluczbork, Bogdańczowice, Bąków, Smardy Górne, Gotartów, Bogacica, Krasków, Kuniów, Borkowice, Bażany pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Wyjaśniła m.in., że wśród terenów objętych uchwałą znajduje się jej nieruchomość, że nigdy nie miała nic przeciwko pozyskiwaniu energii z tzw. źródeł odnawialnych, ale bliskość i moc tych wiatraków jest taka, że ma bezpośredni wpływ na immisje hałasu i możliwość spokojnego życia przy nich. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Burmistrz Miasta Kluczborka, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie. Ponadto wyjaśnił, że chociaż skarżąca wskazała, że skarży uchwały Nr XVIII/235/25 oraz Nr XIX/118/25 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2025 r., to Rada nie podjęła w ogóle uchwały Nr XIX/118/25. Pismem z dnia 16 lutego 2026 r. skarżąca została wezwana do wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi objęta została też uchwała Nr XIX/118/25 Rady Miejskiej w Kluczborku. Skarżącej wyjaśniono, że uchwała taka nie została podjęta przez Radę Miejską w Kluczborku, ani w dacie 29 października 2025 r., ani w żadnym innym terminie. Skarżącą pouczono, że brak odpowiedzi na wezwanie w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, spowoduje uznanie przez Sąd, że zaskarżono jedynie uchwałę Nr XVIII/235/25 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2025 r. Skarżącej pismo Sądu z dnia 16 lutego 2026 r. zostało doręczone w dniu 18 lutego 2026 r. (patrz. k. 42 akt sądowych). Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego organu stanowiącego gminy Kluczbork i jest to okoliczność niesporna. Mieści się jednak w zakresie kognicji sądu administracyjnego jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd przyjął, że każdy, kto składa skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, iż w tym konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. Interes prawny lub uprawnienie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego lub uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., red. B. Dolnicki, opubl. WKP 2021, SIP.Lex, komentarz do art. 101). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Oceny tej nie zmienia to, że wśród terenów objętych zaskarżoną uchwałą znajduje się nieruchomość skarżącej, czego gmina Kluczbork nie kwestionuje. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bowiem uchwały intencyjnej wydanej na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317 - dalej jako: "u.e.w."). Przepisy te stanowią m.in., że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6 (por. art. 14 ust. 1 up.z.p.). Uchwała ta inicjuje prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych (por. art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej i jako taka jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków materialnoprawnych żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, będzie określać przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. Wówczas też właściciele nieruchomości, których dotyczą postanowienia planu miejscowego, będą mogli kwestionować jego ustalenia oraz zasady zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje im prawo własności. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej (por. postanowienia NSA: dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24 i z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt. II OSK 645/25 oraz powołane w nich orzeczenia NSA), w ramach której przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto wskazuje się również, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Oceny tej nie zmienia to, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.e.w. Te ostatnie zawierają szczególne wymagania dotyczące treści planu miejscowego na podstawie, którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa (por. 7 ust. 1 pkt 2 u.e.w.), a także treści uzasadnienia projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej (por. art. 7 ust. 2 u.e.w.). Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, o odrzuceniu skargi. Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.