I SAB/Op 76/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta Kluczborka do rozpoznania wniosku K. K. z dnia 26 maja 2025 r., o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie jego punktów 3, 7, 8, 18, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala dalej idącą skargę, 5) zasądza od Burmistrza Miasta Kluczborka na rzecz strony skarżącej K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. [dalej: wnioskodawca, skarżący, strona] jest bezczynność Burmistrza Kluczborka [dalej: Burmistrz, organ] w sprawie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. W piśmie z 26 maja 2025 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Kluczborku [dalej: Urząd] w tym samym dniu, wnioskodawca zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej, formułując 24 pytania nawiązujące do procesu tworzenia obowiązujących w Gminie Kluczbork [dalej: Gmina] uchwał w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku [dalej: Regulamin] oraz zasad obsługi klienta obowiązujących w Urzędzie. Pismem z 9 czerwca 2025 r., na podstawie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip], organ zawiadomił skarżącego o tym, że termin udostępnienia informacji publicznej został przedłużony do 26 lipca 2025 r. Następnie pismem z 28 lipca 2025 r. Burmistrz odpowiedział stronie na zadane pytania, a także – odpowiednio do żądania wniosku – przekazał kopie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku [dalej: PPIS] sporządzonych w trybie art. 4 ust. 1 i art. 6r ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733) [dalej: ucpg]. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi, odwołując się do treści art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 udip, strona wniosła do Sądu skargę, żądając: 1) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązania organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. przedłożenia pełnej odpowiedzi na pytania nr 3, 7, 8, 14, 18 i 19 wniosku z 26 maja 2025 r., 3) pouczenia organu w zakresie treści i obowiązku stosowania art. 73 do 74a oraz w szczególności art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa], 4) zasądzenia od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że otrzymał odpowiedź Burmistrza, w której organ: a) jedynie w zakresie części pytań wniosku przedłożył żądaną informację, b) dla innej części pytań wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu, c) częściowo odpowiedział w sposób niepełny i wymijający. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga w części zasługiwała uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8-9 ppsa, kognicja sądu administracyjnego obejmuje rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Poddana sądowej kontroli jest m.in. bezczynność organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Według art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ppsa). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). W sprawie ze skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w przewidzianej prawem formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest więc zwalczanie braku działania organu w załatwieniu sprawy i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Sąd uwzględnił to, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem i nie musiało być poprzedzone ponagleniem. Wniesiona skarga była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. W ocenie Sądu skarżący, pozostając podmiotem, który żądał udostępnienia informacji publicznej, legitymuje się interesem prawnym wymaganym do wniesienia skargi na bezczynność organu, który był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek złożony w trybie przepisów udip (art. 50 § 1 ppsa). Natomiast art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, na mocy którego sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, nie znajduje zastosowania w sprawie – ponieważ wniesiona skarga nie dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa), ani aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż określony w pkt 5, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa). W sprawie rozpoznanej przez Sąd przedmiotem skargi jest – co istotne – bezczynność Burmistrza, który odpowiedział skarżącemu pismem, a więc wykonał czynność materialno-techniczną. Co więcej, brak jest też przepisu szczególnego (czyli innego niż art. 50 § 1 ppsa), który warunkowałby dopuszczalność skargi na bezczynność organu w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Jedynie dodatkowo Sąd wskazuje, że żaden przepis nie wymaga od podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej wykazania przez organem, do którego skierowano żądanie, interesu prawnego lub faktycznego, lecz wprost ustawodawca wskazał, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 udip). Według powołanego przez wnioskodawcę art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii; prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru. Natomiast z mocy art. 61 Konstytucji: (ust. 1) Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. (ust. 2.) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 4) Tryb udzielania informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy. Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 1 ust. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przywołaną definicję legalną uzupełnia art. 6 ust. 1 udip zawierający otwarty (przykładowy) katalog informacji publicznych. Intencją ustawodawcy było więc sformułowanie szerokiego zakresu znaczeniowego pojęcia informacji publicznej i uniknięcie nieuzasadnionego ograniczenia w dostępności tych informacji, a w konsekwencji – przyjęcie najszerszego zakresu kontroli społecznej instytucji publicznych (E. Gudowska-Natanek, G. Kuca, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2024, art. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1-2 udip). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). W przypadku, gdy konieczne jest rozstrzygnięcie wątpliwości, czy dana informacja może być udzielona, należy przeprowadzić test sprawdzający. Po pierwsze, należy sprawdzić, czy wniosek o udzielenie informacji rzeczywiście dotyczy informacji. Informacją jest przy tym pewna wiadomość dotycząca faktów, gdyż analiza art. 6 udip wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Po drugie, należy zbadać, czy wniosek dotyczy informacji istniejącej i posiadanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Po trzecie, należy określić, czy informacja dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 udip. W tym zakresie istotne znaczenie ma przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną, a wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, stanowi informację publiczną, natomiast odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku. Taki wyjątek powinien być wyraźnie formułowany w ustawie, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do informacji. Spełnienie łącznie trzech opisanych warunków przesądza o tym, że w konkretnej sprawie wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji publicznej (E. Gudowska-Natanek, G. Kuca, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2024, art. 1). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej Burmistrz, a więc organ wykonawczy gminy, co wynika z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) [dalej: usg] jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i okoliczność ta pozostaje poza sporem. Burmistrz odpowiedział na wniosek strony pismem z 28 lipca 2025 r., przekazując posiadane informacje albo stwierdzając, że żądane informacje nie należą do sfery informacji publicznej. Taki sposób działania organu jest, zdaniem Sądu, formalnie prawidłowy i nie był też kwestionowany przez skarżącego. W tym miejscu Sąd, niezwiązany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ppsa), wskazuje, że zakreślony przez organ termin udzielenia odpowiedzi na wniosek strony, wyznaczony na podstawie art. 13 ust. 2 udip (nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku), upłynął 26 lipca 2025 r. Okoliczność ta jest istotna, ponieważ Burmistrz nie stosował w sprawie przepisów kpa (niespełniona pozostała bowiem przesłanka z art. 16 ust. 2 udip), zatem nie mógł też obliczyć terminu załatwienia sprawy odpowiednio do art. 57 § 4 kpa, na mocy którego – jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Bez znaczenia w sprawie jest więc to, że 26 lipca 2025 r. przypadał w sobotę, co prowadzi do wniosku, że organ udzielił odpowiedzi z naruszeniem art. 13 ust. 2 udip, wskutek czego popadł w zwłokę, a jego niedziałanie już tylko z tego powodu było bezczynnością, która jednak ustała 28 lipca 2025 r., kiedy to organ odpowiedział wnioskodawcy. Jak wynika z treści skargi, strona podniosła zarzut bezczynności w zakresie niektórych odpowiedzi zawartych w piśmie organu z 28 lipca 2025 r., a dotyczących pytań zawartych we wniosku strony z 26 maja 2025 r. sformułowanych w punktach: "3. Proszę o podanie wykształcenia, w tym kierunku studiów i nazw uczelni wszystkich urzędników Urzędu Miejskiego w Kluczborku, o których mowa w punkcie 2 powyżej. 7. Proszę o jednoznaczną informację, które z osób, o których mowa w punktach 2 i 6 powyżej, posiadają wykształcenie bądź inne kwalifikacje w zakresie technologii oczyszczania ścieków bytowych. Proszę o krótką charakterystykę tych kwalifikacji. 8. Proszę o jednoznaczną informację, które z osób, o których mowa w punktach 2 i 6 powyżej, posiadają wykształcenie bądź inne kwalifikacje w zakresie hydrofitowych oczyszczalni ścieków. Proszę o krótką charakterystykę tych kwalifikacji. 14. Proszę o przekazanie kompletnej kopii wszelkiej korespondencji (np. protokoły, notatki, stenogramy, maile, inna korespondencja pisemna), prowadzonej zarówno wewnątrz Urzędu, jak również z wszystkimi podmiotami zewnętrznymi zaangażowanymi w jakiejkolwiek formie, na jakimkolwiek etapie, w opracowanie, sprawdzenie, akceptację oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowaniem tekstów wszystkich uchwał wymienionych w punktach 1.1.-1.7. 18. Proszę o podanie wykształcenia, w tym kierunku studiów i nazw uczelni następujących urzędników: I. S., p. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa, p. Sekretarz Gminy. 19. W trakcie mojej wizyty w Urzędzie w dniu 22.05.2025 wszystkie osoby wymienione w punkcie 18, w podanej tam kolejności odmówiły mi możliwości utrwalenia w postaci fotografii upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wraz z legitymacją służbową kontrolującej mnie urzędniczki. Proszę o podanie podstawy prawnej tej odmowy". W powyższym zakresie organ udzielił następujących odpowiedzi: "Ad. 3 – Wykształcenie, kierunek studiów i nazwa uczelni pracowników urzędu wskazanych z nazwiska powyżej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ad. 7, 8 – Wykształcenie bądź inne kwalifikacje w zakresie technologii oczyszczania ścieków bytowych czy hydrofitowych oczyszczalni ścieków bytowych pracowników urzędu wskazanych w pkt. 2 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ad. 14 – Art. 4 ust. 1. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733 t.j.) stanowi: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego." W związku z tym każda zmiana przedmiotowej uchwały wymaga opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kluczborku i to jest jedyna korespondencja wymagana w procedurze uchwalania Regulaminu. W załączeniu: Kserokopie opinii PPIS w Kluczborku do wszystkich uchwała wymienionych w punkcie 1 pisma – 7 załączników zeskanowanych jako jeden plik w formacie PDF. Ad. 18 – Wykształcenie, kierunek studiów i nazwa uczelni pracowników urzędu wskazanych poniżej z nazwiska nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej: I. S., B. S. – naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa, M. T. – sekretarz Gminy. Ad. 19 – Po analizie zaistniałej sytuacji należy uznać, że nie ma podstawy prawnej do odmówienia Panu utrwalenia w postaci fotografii legitymacji służbowej kontrolującej Pana urzędniczki. Jeśli chodzi o upoważnienie, to nie może go Pan utrwalić w formie fotografii ze względu na zamieszczone tam dane osobowe (PESEL) osoby, której upoważnienie dotyczy. Może ono być Panu przekazane – po niezbędnej anonimizacji – w formie np. kserokopii". W odpowiedzi na skargę Burmistrz argumentował, że o ile wykształcenie osób pełniących funkcje publiczne, które w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, można uznać za informację publiczną, to w powyższym przypadku informacja o wykształceniu osób biorących udział w przygotowaniu Regulaminu nie stanowi informacji publicznej. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem obowiązek posiadania szczególnego wykształcenia kierunkowego lub kwalifikacji zawodowych przez osoby przygotowujące Regulamin. Odnośnie do odpowiedzi na pytania 7 i 8 wniosku – z żadnych przepisów nie wynika obowiązek posiadania, przez osoby zaangażowane na jakimkolwiek etapie w opracowanie, sprawdzenie, akceptację oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowaniem wszystkich uchwał w sprawie Regulaminu, wykształcenia bądź innych kwalifikacji w zakresie technologii oczyszczania ścieków bytowych oraz wykształcenia bądź innych kwalifikacji w zakresie hydrofitowych oczyszczalni ścieków. Odnośnie do pkt 14 wniosku – organ zaznaczył, że odpowiedź została skarżącemu udzielona. Poza projektami uchwał Urząd nie posiada innej korespondencji wewnętrznej dot. przygotowania Regulaminu. W zakresie korespondencji z podmiotami zewnętrznymi – jedynym podmiotem, z którym Urząd prowadził korespondencję w zakresie opracowania Regulaminu, jest PPIS. Skarżący otrzymał kserokopie opinii PPIS do wszystkich uchwał wskazanych w pkt 1 wniosku o udzielenie informacji publicznej. Gmina nie prowadziła korespondencji z innymi podmiotami zewnętrznymi, gdyż żaden inny podmiot zewnętrzny, poza PPIS nie był zaangażowany w żadnej formie, na jakimkolwiek etapie w opracowanie, sprawdzenie, akceptację oraz wszystkie inne czynności związane z przygotowaniem tekstów wszystkich uchwał wymienionych w punktach 1.1-1.7. Odnośnie do pkt 18 wniosku – informacja o kierunku studiów i ukończonej uczelni osób wymienionych w pkt 18, posiadających wykształcenie wyższe, nie stanowi informacji publicznej. Odnośnie do pkt 19 wniosku – nie było konieczności sfotografowania przez skarżącego upoważnienia osoby dokonującej kontroli wraz z podanym na upoważnieniu numerem PESEL, w przypadku niezakwestionowania autentyczności przedłożonych dokumentów. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że pytania wniosku o udostępnienie informacji publicznej związane były w pierwszej kolejności z osobami zaangażowanymi w przygotowanie uchwał dot. Regulaminu, wyszczególnionych przez wnioskodawcę. Sąd wskazuje, że – w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym – burmistrz wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 usg). Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa natomiast regulamin organizacyjny (art. 33 ust. 2 usg). Uregulowanie "wewnętrznego ustroju" takiej jednostki organizacyjnej pozostaje w gestii tego organu, o czym stanowi art. art. 33 ust. 2 usg. Regulamin organizacyjny urzędu przyjmuje w gminie formę zarządzenia burmistrza i jest aktem o charakterze wewnętrznym. Co do regulacji prawnych nim objętych, to ustawodawca pozostawił burmistrzowi swobodę kształtowania wewnętrznej organizacji urzędu gminy, choć przeważająca część treści regulaminu organizacyjnego urzędu gminy zawiera normy administracyjnego prawa ustrojowego. Normy zawarte w regulaminach wyodrębniają w ramach urzędu gminy struktury organizacyjne oraz nadają im ściśle określone zadania, co pozwala nałożyć na wskazany podmiot obowiązek ich realizacji. To pozwala na sprecyzowanie uprawnienia do załatwienia określonej sprawy. Wśród przepisów regulaminu znajdują się również takie, które regulują wzajemne stosunki między pracownikami zatrudnionymi w urzędzie (odnoszą się więc do hierarchicznego podporządkowania pracowników) i pozwalają prawidłowo organizować pracę urzędu. Ponadto regulamin dokonuje podziału kompetencji do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej oraz do załatwiania spraw majątkowych. Postanowienia regulaminu realizują również zasadę dekoncentracji, poprzez podział kompetencji między poszczególne komórki organizacyjne (postanowienie WSA w Opolu z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 23/25). Jak wynika z zarządzenia nr BR.120.1.2024. Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 2 stycznia 2024 r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Kluczborku (powszechnie dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Kluczborku), tj. jego: § 7 ust. 1-2. Do zadań Urzędu należy zapewnienie pomocy organom Gminy, w wykonywaniu ich zadań i kompetencji. W szczególności do zadań Urzędu należy: (1) przygotowywanie materiałów niezbędnych do podejmowania uchwał, zarządzeń, wydawania decyzji, postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz podejmowania innych czynności prawnych przez organy Gminy; (6) zapewnienie warunków organizacyjnych do odbywania sesji Rady, posiedzeń jej komisji oraz innych organów funkcjonujących w strukturze Gminy, z kolei zgodnie z jego § 24, do wspólnych zadań komórek organizacyjnych/samodzielnych stanowisk należy przygotowywanie materiałów oraz podejmowanie czynności organizacyjnych na potrzeby Urzędu oraz organów Gminy, a w szczególności: (pkt 2) pomoc Radzie, właściwym rzeczowo komisjom Rady, Burmistrzowi i jednostkom pomocniczym Gminy w wykonywaniu ich zadań. Według art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1135) do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego zatrudnionego w urzędzie gminy należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Jest to ogólna wskazówka dotycząca sposobu świadczenia pracy przez pracowników samorządowych, którzy powinni uwzględniać kontekst funkcjonowania jednostek samorządowych oraz charakter pracodawcy – stąd dbałość o wykonywanie zadań publicznych i środków publicznych. We wszelkich swoich działaniach muszą brać pod uwagę i dążyć do realizacji zadań jednostki, w której są zatrudnieni. Zadaniami publicznymi są zarówno zadania własne samorządu terytorialnego, jak i inne zadania zlecone do wykonywania przez ustawę. Ustawodawca nie ograniczył przy tym analizowanego obowiązku jedynie do tych zadań, przy których realizacji jest zatrudniony pracownik. W rezultacie powinien mieć on na uwadze całokształt zadań jednostki. Eksponuje się przy tym publiczny pierwiastek obowiązków pracownika samorządowego, szczególny obowiązek urzędnika samorządowego służenia interesowi publicznemu (państwu polskiemu i wspólnocie samorządowej) oraz obywatelom, wyprzedza obowiązek dbałości o dobro wąsko rozumianego zakładu pracy (urzędu). Jest on bowiem przede wszystkim funkcjonariuszem publicznym wspólnoty samorządowej (gminy), będącej podstawowym składnikiem struktury państwa, w której tzw. pracodawcy samorządowi (np. urzędy) są technicznym w istocie rzeczy instrumentem realizacji interesów publicznych – wspólnoty samorządowej i państwa (K. W. Baran (red.) Pracownicy samorządowi. Wynagradzanie pracowników samorządowych. Komentarz, Warszawa 2023, art. 24). Przepisy powyższej ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych (art. 2 pkt 3). Pracownicy samorządowi są zatrudniani na stanowiskach: (1) urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych; (3) pomocniczych i obsługi. Funkcjonariuszem publicznym jest w szczególności, z mocy definicji legalnej zapisanej w art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2025 r. poz. 383) [dalej: kk], osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Natomiast osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (art. 115 § 19 kk). Według art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2025 r. poz. 1443) pojęcie funkcjonariusza publicznego obejmuje osobę działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osobę wykonującą w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorącą udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. W takim stanie sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcje publiczne. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (wyrok NSA z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3074/15). Zdaniem Sądu cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (wyroki NSA: z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 33/17). Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem przyjąć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 udip) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 udip), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 udip pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, tj. na sferę publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Informacje o wykształceniu (a także szerzej kwalifikacjach) osoby pełniącej funkcję publiczną mają charakter informacji publicznej, o ile wskazują one na poziom kompetencji tego pracownika w znaczeniu zakresu jego wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej (wyroki NSA: z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2874/21; z 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18; z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 282/16; z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 305/15). W świetle art. 5 ust. 2 udip prawo do prywatności nie chroni bowiem osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d udip wskazuje, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Nie ma podstaw do zawężania zwrotu "kompetencje" użytego we wskazanym przepisie wyłącznie do zakresu uprawnień przysługującego osobie. Po pierwsze, uprawnienia tego rodzaju przysługują określonym organom, nie zaś osobom. Skoro zatem przepis odnosi kompetencje także do osób, to należy to pojęcie rozumieć szerzej. Kierując się wykładnią językową, wskazać należy, że zwrot "kompetencje" ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia. Tak określony zakres pojęcia "kompetencje" odnieść należy także do wykształcenia. Tym samym informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d udip (wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2501/21). Co do zasady zatem wnioskowane przez skarżącego informacje ujawniające wykształcenie pracowników samorządowych, pełniących funkcję publiczną, zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Kluczborku, mają charakter informacji publicznych i podlegają udostępnieniu. Dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku podstawowe znaczenie ma prawidłowe zakwalifikowanie osób wskazanych we wniosku, a więc rozstrzygnięcie czy pełnią one funkcje publiczne. Wówczas organ zobligowany jest załatwić wniosek przez pryzmat tej kwalifikacji. W przypadku jednak odmowy udostępnienia informacji publicznej, w oparciu np. o przesłankę ochrony prywatności określonych osób, powinien uczynić to w procesowej formie decyzji (art. 16 ust. 1 udip), co pozwala na weryfikację działania organu. Nadmienić należy, że dla prawidłowej realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej istotne znaczenie ma sposób udostępnienia takich informacji. Jeśli bowiem Burmistrz uzna, że nie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej, to zobowiązany jest udzielić wnioskodawcy żądanych danych. Oczywiście nie można też wykluczyć, że dogłębna analiza zakresu żądania wnioskodawcy, przeprowadzona w kontekście istniejącego stanu faktycznego i prawnego, doprowadzi organ do wniosku, że żądane informacje nie należą do sfery informacji publicznej, np. z tego powodu, że pytanie o wykształcenie odnosi się do osoby, która tylko zapewnia techniczną obsługę innych osób zatrudnionych w Urzędzie. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego odnosił się do wykształcenia osób zajmujących w Urzędzie Miejskim w Kluczborku stanowiska głównego specjalisty, inspektora, Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Leśnictwa, radcy prawnego, a więc osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych albo na stanowisku radcy prawnego (por. regulamin organizacyjny Urzędu i schemat organizacyjny Urzędu) Nie można więc a priori założyć, że osoby te, realnie uczestnicząc w przygotowaniu projektu uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku, nie wykonywały zadań należących do zakresu znaczeniowego pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Pomimo tego Burmistrz nie przeprowadził szczegółowej analizy zakresu zadań i obowiązków oraz zakresu czynności realnie podejmowanych przez te osoby, która doprowadziłby potwierdzenia lub zaprzeczenia tezy, że uczestniczyły one przygotowaniu tekstów projektów uchwał rady gminy – wpływając na ich treść i wykonywały w ten sposób funkcję publiczną. Zdaniem Sądu organ bez wystarczającego uzasadnienia uznał, że informacje o osobach zatrudnionych w Urzędzie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ osoby te, uczestnicząc w przygotowaniu treści Regulaminu, nie podejmowały czynności znajdujących się w zakresie wykonywania funkcji publicznej. Kluczowe dla sprawy niniejszej jest więc ustalenie, czy aktywność osób wskazanych we wniosku strony miała wpływ na treść projektów uchwał Rady Miejskiej w Kluczborku, czy może jednak osoby te wykonywały czynności o charakterze wyłącznie technicznym, obsługowym lub pomocniczym, czego jednak Burmistrz nie uczynił, lecz bez dostatecznego uzasadnienia stwierdził, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie należą do katalogu informacji publicznych. Organ nie rozważył też, czy ewentualnie uzasadnione byłoby wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na wyjątek w postaci ochrony prywatności osoby fizycznej. Tym samym zasadnie, w ocenie Sądu, skarżący podniósł zarzut bezczynności organu w zakresie pytań z pkt. 3, 7, 8 wniosku. W takim stanie sprawy organ powinien dokonać ponownej analizy wniosku strony, przeprowadzonej z uwzględnieniem opisanego wyżej testu sprawdzającego oraz z uwzględnieniem sądowej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, a także rozważyć, czy żądane przez wnioskodawcę informacje pozostają w związku z pełnieniem tych funkcji przez osoby wskazane we wniosku (art. 153 ppsa). W zakresie pytania zawartego w pkt. 18 wniosku warto zauważyć, że odnosi się ono do wykształcenia Sekretarza Gminy, Naczelnika Wydziału oraz osoby, której stanowisko scharakteryzowano jako pomoc administracyjną, lecz w tym przypadku bez nawiązania wprost do ich udziału w przygotowaniu projektów uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku. Nie zmienia to jednak oceny Sądu, zgodnie z którą osoba – będąca pracownikiem samorządowym i pełniąca w związku z tym funkcję publiczną – nie korzysta z przywileju ochrony prywatności z art. 5 ust. 2 udip, jeśli pytanie wniosku ma związek z wykonywaniem przez nią, choćby w ograniczonym zakresie, zadań publicznych przypisanych organowi. Również w odniesieniu do tego pytania nie można już na wstępie założyć, że nie wykonują one choćby w minimalnym zakresie kompetencji należących do zakresu władztwa publicznego. Tym samym stanowisko organu, niepoparte odpowiednią analizą zakresu zadań i obowiązków powierzonych osobom zatrudnionym w Urzędzie Miejskim w Kluczborku, wskazujące, że żądane informacje o ich wykształceniu nie należą do zakresu informacji publicznej – jest nieuprawnione. Ponadto ewentualnie nieujawnienie żądanych informacji publicznych powinno przybrać sformalizowaną postać decyzji z art. 16 ust. 1 udip, chyba że jednoznacznie w stanie sprawy można by wykluczyć przynależność żądanych informacji do sfery informacji publicznej. Takiej analizy, w działaniu podjętym przez Burmistrza, jednak zabrakło. Tym samym zasadnie, w ocenie Sądu, skarżący podniósł zarzut bezczynności organu w zakresie pytania z pkt. 18 wniosku. Zatem również w tym przypadku organ powinien dokonać ponownej analizy wniosku strony, przeprowadzonej z uwzględnieniem opisanego wyżej testu sprawdzającego oraz z uwzględnieniem sądowej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, a także rozważyć, czy żądane przez wnioskodawcę informacje pozostają w związku z pełnieniem tych funkcji przez osoby wskazane we wniosku (art. 153 ppsa). Prawidłowo natomiast organ przyjął, że numer PESEL pracownika urzędu organu nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, nie jest to bowiem informacja o sprawach publicznych, lecz indywidualny numer ewidencyjny osoby fizycznej (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2025 r. poz. 274 z późn. zm.). W takim stanie sprawy trafnie Burmistrz wyjaśnił, że żądanie wykonania zdjęcia upoważnienia do kontroli obejmuje również pozyskanie danych nienależących do katalogu informacji publicznych. Z tego powodu uprawnione byłoby wykonanie (na żądanie strony) kopii upoważnienia do kontroli po uprzedniej anonimizacji co do numeru PESEL osoby kontrolującej. Wniosku takiego skarżący nie złożył, a przynajmniej nic takiego nie wynika z akt sprawy przekazanych Sądowi przez Burmistrza. Trafnie również organ stwierdził, że brak jest prawych przeszkód do wykonania kopii lub zdjęcia legitymacji służbowej, na podstawie której pracownik Urzędu podjął czynności kontrolne. Dodatkowo Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że informacja publiczna to dane należące do sfery faktów. Pytanie o treść przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, zatem pytanie z pkt. 19 wniosku również nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji nie można przypisać Burmistrzowi bezczynności wskutek udzielenia przez niego informacji o nieistnieniu przepisów zabraniających wykonania kopii lub zdjęcia legitymacji służbowej albo upoważnienia do kontroli, z zastrzeżeniem sytuacji z art. 5 ust. 2 udip. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w części dotyczącej pytania z pkt. 19 wniosku skarżącego. Nie znajduje również uzasadnienia skarga strony w zakresie, w jakim odnosi się do bezczynności organu w udzieleniu odpowiedzi na pytanie z pkt. 14 wniosku. Odpowiadając na wniosek strony, Burmistrz prawidłowo wyjaśnił (z powołaniem się na przepisy ucpg), że tryb opiniowania uchwały w sprawie Regulaminu wyczerpany został poprzez uzyskanie opinii PPIS, a kopie uzyskanych opinii zostały przekazane skarżącemu. Ponadto organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie posiada innych dokumentów związanych z przygotowaniem tekstów uchwał dot. Regulaminu, tj. wymienionej we wniosku korespondencji (np. protokołów, notatek, stenogramów, maili, innej korespondencji pisemnej), prowadzonej zarówno wewnątrz Urzędu, jak również z podmiotami zewnętrznymi zaangażowanymi w jakiejkolwiek formie, na jakimkolwiek etapie, w opracowanie, sprawdzenie, akceptację oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowaniem projektów uchwał. W ocenie Sądu organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, którą nie dysponuje. Z tego powodu pisemna odpowiedź Burmistrza na pytanie nr 14 wniosku strony w żaden sposób nie świadczy o jego bezczynności w sprawie. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę strony w tym zakresie. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że żądanie skarżącego zawarte w pkt. 14 wniosku przynajmniej w części dotyczyło tzw. dokumentów wewnętrznych, które nie są zaliczane do katalogu informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 905/25). Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że o ile udip daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji posiadanej przez adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji będą związane z powstaniem informacji publicznej. Celem udip jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane tylko te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu udip ma bowiem charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (wyroki NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; z 21 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1607/14). Nawiązując do żądania skargi dotyczącego poinstruowania Burmistrza o treści przepisów kpa, Sąd wyjaśnia, że sprawa została załatwiona przez organ w ramach autonomicznego trybu postępowania wyznaczonego przepisami udip, a Burmistrz nie stosował przepisów kpa, nie stwierdził bowiem obiektywnej, prawem uwarunkowanej, konieczności ich stosowania, wynikającej z art. 16 udip. Organ nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ani też nie umorzył postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto pozostaje istotne w sprawie to, że przepisy ppsa nie przewidują możliwości wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o "pouczeniu organu w zakresie treści i obowiązku stosowania przepisów kpa". Na podstawie art. 149 § 1a ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił lekceważenia strony lub celowego uchylania się od załatwienia sprawy, a jedynie niewystarczająco przeanalizował stan faktyczny i prawny sprawy. Ponadto także skarżący nie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co prowadzi do wniosku, że również on nie dostrzegł takiej cechy w bezczynności Burmistrza. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, uwzględniwszy skargę na bezczynność, może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W niniejszej sprawie skarżący nie wnosił o wymierzenie grzywny organowi lub przyznanie stronie sumy pieniężnej. Ponadto Sąd nie jest zobligowany do orzeczenia o zastosowaniu środka dyscyplinującego. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 ppsa wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 ppsa jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy jednak do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 398/25). Proces decyzyjny sądu powinien być determinowany także okolicznościami rzutującymi na wystąpienie stanu bezczynności oraz decydującymi, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w istniejącym stanie sprawy, nie jest konieczne i uzasadnione zastosowanie środka dyscyplinującego organ i z tego powodu nie orzekł o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej. Sąd wziął pod uwagę to, że bezczynność organu nie przybrała formy rażącego naruszenia prawa, a częściowe nieudostępnienie informacji publicznej w przewidzianym prawem terminie spowodowane było błędnym odkodowaniem stanu prawnego przez organ, który postanowił chronić dane niewchodzące – w jego ocenie – w zakres informacji publicznej. Sąd uznał też, że skarżący nie doznał uszczerbku, który wymagałby skompensowania. Zastosowanie przez Sąd środków z art. 149 § 2 ppsa nie spełniłoby więc funkcji dyscyplinującej i motywującej organ do działania w sprawie z wniosku złożonego w trybie przepisów udip. W myśl art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa). Na podstawie tych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 100 zł.