II SA/Op 139/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz- spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 października 2009 r., Nr XXX/214/2009 w przedmiocie zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Nr XXX/214/2009 Rady Gminy Chrząstowice z 29 października 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej. Uchwałę tą organ Gminy wydał na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i na podstawie uchwały Nr XXXVII/266/2006 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy Chrząstowice oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych. W § 1 uchwały Rada Gminy Chrząstowice postanowiła, że "wyraża zgodę na rozłożenie na raty kwoty w wysokości 17.887, 50 zł (...) ustalonej decyzją nr PP7324-2/4/09 z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za nieruchomość gruntową 632/156 k.m.1, obręb Lędziny" . W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie wójtowi, a w myśl § 3 tego aktu uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie Opolskiemu 9 listopada 2009 r. Skargą z 14 grudnia 2009 r. Wojewoda Opolski powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przedstawił jej treść, a następnie zacytował zapisy art. 43 ustawy o finansach publicznych oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru uznał, że uchwała narusza w sposób istotny prawo w szczególności art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Dalej organ nadzoru odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślając, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje praw i obowiązków organów podatkowych, podatników, płatników, inkasentów, a także ich następców prawnych. Organ uznał na podstawie zacytowanych orzeczeń sądowych, że w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Według organu dopuszczalna jest możliwość rozłożenia na raty opłaty planistycznej na zasadach określonych przez radę gminy na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Podkreślono przy tym, iż rada gminy jest umocowana wyłącznie do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Chodzi tutaj o normy o charakterze generalnym, które powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach. Delegacja z art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie upoważnia bowiem rady do podejmowania decyzji, czy wyrażania indywidualnej zgody w sprawie zastosowania określonej ulgi w odniesieniu do konkretnych należności. Zdaniem Wojewody nic nie stoi na przeszkodzie, aby rada w samych zasadach określiła sytuacje, w których do dokonania danej czynności przez wójta wymagana byłaby jej zgoda. W analizowanej sprawie Rada Gminy Chrząstowice w dniu 29 czerwca 2006 r. uchwałą XXXVII/266/2006 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 55, poz. 1712 ze zm.) określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy Chrząstowice oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, oraz wskazania organów do tego uprawnionych. W § 4 uchwały ustalono, iż w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi Wójt Gminy działając na zasadach określonych w § 3, na wniosek dłużnika, może jednorazowo odraczać terminy zapłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty na okres nie dłuższy niż 24 miesiące licząc od dnia złożenia wniosku. Z kolei w § 3 unormowano wyłącznie kwestię umarzania przez wójta należności (ust. 1), określono co należy rozumieć pod pojęciem "kwoty należności" oraz wprowadzono zasadę, że kwoty należności tego samego dłużnika wynikające z różnych tytułów nie ulegają kumulacji. W tych uregulowaniach wskazano Wójta jako organ właściwy do rozkładania należności na raty. W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie, iż wyrażenie indywidualnej zgody na rozłożenie na raty opłaty planistycznej uchwałą Nr XXX/214/2009 Rady Gminy Chrząstowice stanowi wykroczenie poza zakres przyznanej Radzie ustawowo kompetencji i narusza uprawnienie Wójta w zakresie rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o oddalenie skargi i także odwołała się do treści zaskarżonej uchwały oraz zapisów art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 43 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu tego pisma procesowego podkreślono, że Rada Gminy Chrząstowice w uchwale Nr XXXVII/226/2006 określiła zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. W tym w § 4 uchwały ustalono, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi Wójt Gminy działając na zasadach określonych w § 3 uchwały, na wniosek dłużnika, może jednorazowo odraczać terminy zapłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części na raty na okres nie dłuższy niż 24 miesiące licząc od dnia złożenia wniosku. Odesłanie do § 3 uchwały oznacza, że Rada Gminy Chrząstowice wprowadziła zasadę, że do rozkładania należności na raty odpowiednio stosuje się zasady dotyczące umarzania należności tj. że uprawniony jest Wójt Gminy Chrząstowice jeżeli kwota należności jednorazowo nie przekracza 2.000 zł, z kolei w przypadku gdy kwota należności wynosi 2.000 zł - 5.000 zł Wójt jest uprawniony do umorzenia po uzyskaniu zgody Komisji Gospodarki i Finansów Komunalnych i po uzyskaniu zgody Rady Gminy w przypadku, gdy należność przekracza 5.000 zł. Uchwała ta została zmieniona uchwałą Nr X/74/2007 z dnia 28 sierpnia 2007 r., w której kwota uprawniająca do samodzielnego podejmowania decyzji przez Wójta została podwyższona z 2.000 zł do 3.000 zł, jednakże w przedmiotowej sprawie kwota należności przekracza kwotę 5.000 zł (17.887,50 zł), a zatem zgodnie z § 3 i 4 uchwały rozłożenie należności na raty wymaga zgody rady gminy. Do odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice dołączyła treść uchwały Nr XXXVII/266/06 z 29 czerwca 2006 r. podjętej przez Radę Gminy na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy Chrząstowice oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy ordynacja podatkowa oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Nr X/74/2007 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 28 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ). Gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy to kontrola o jakiej mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), z konsekwencjami o jakich mowa w art. 147 § 1 tej ustawy. Dalej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały (...) w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (...). Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym) i on też, nie korzystając uprzednio z drogi sięgania po rozstrzygnięcie nadzorcze, zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodność z prawem przedmiotowej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. II OSK 320/05 – ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz.6). Tym samym skargę należało uznać za dopuszczalną. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 października 2009 r. powołuje w podstawie prawnej jej wydania między innymi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym pierwszym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną ( ust. 2 ). Do przypadających jednostkom samorządu terytorialnego należności pieniężnych z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, stosuje się przepisy art. 42, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego ( ust. 3 ). Sąd przywołał pełną treść przepisu art. 43 ustawy o finansach publicznych, gdyż zaskarżona uchwała nie wskazała konkretnego przepisu poprzez podanie jednostki redakcyjnej, która ma w sprawie zastosowanie. Na tle stanowiska prezentowanego przez organ w toku postępowania sądowego niewątpliwie chodzi o przepis art. 43 ust. 2 ustawy. Zastrzegając ewentualne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P58/08, ogłoszonego w Dz. U. z 2010 r., Nr 24 poz. 124, którego uzasadnienie w dacie orzekania przez sąd nie było jeszcze opublikowane, należy - uwzględniając skargę - podnieść co następuje. I. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że pobranie opłaty planistycznej przez organ wykonawczy gminy jest obligatoryjne. Podstawy prawnej tego poglądu sądy dopatrują się w konstrukcji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarty w niej zwrot wójt (burmistrz albo prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie nie pozostawia wątpliwości, że organ wykonawczy nie może odstąpić od ustalenia a w konsekwencji od pobrania opłaty planistycznej, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w skutek uchwalenia lub zmiany planu a właściciel nieruchomość zbył (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 921/06 i wyroki sądów wojewódzkich: WSA w Łodzi z 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1059/07, WSA w Szczecinie z 5 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 174/08 i WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 305/08, wszystkie opublikowane na stronach internetowych NSA). II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie o sygn. akt II SA/Op 356/07 (niepubl.) oceniał już przepis art. 36 ust. 4 w związku z odesłaniem zawartym w art. 63 ust. 3 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasygnalizowano tam między innymi, że w komentarzu "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" pod red. prof. Z Niewiadomskiego (Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 517) zajęto stanowisko aprobujące możliwość uchwalenia odrębnego w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy samodzielnego (odrębnego) aktu prawa miejscowego. W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Rz 763/05 stwierdzono natomiast, że z uwagi na to, iż ustalenie wysokości opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli rada gminy chce korzystać z tych kompetencji, wynikających wprost z ustawy, to jest to możliwe tylko wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Rozważając jaki był rzeczywisty cel i społeczno – ekonomiczna funkcja odesłania wynikającego z przepisu art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz kto (jaki organ) jest rzeczywistym adresatem tego odesłania, Sąd w tamtej sprawie zważył między innymi, że zasadniczą funkcją unormowań wynikających z przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu jest obciążenie organów władzy publicznej (w tym wypadku gminy) negatywnymi dla właścicieli nieruchomości skutkami podejmowanych przez te organy działań w sferze planistycznej. Wynikający z przepisu art. 36 ust. 4 obowiązek pobrania opłaty planistycznej powiązano natomiast nie tylko z objęciem nieruchomości ustaleniami planu i związanym z tym wzrostem jej wartości, ale także ze stosownym zapisem planu ustalającym procentową wysokość tej opłaty. Bez takiego zapisu pobranie opłaty przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie jest możliwe. Z drugiej strony podkreślić należy, że powyższy przepis stanowi dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu, a także stanowi przejaw tego, że z woli ustawodawcy renta planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu nie stanowi zatem samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. Podkreślić należy, że uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawowego. Brak podstaw zwłaszcza na drodze kreatywnej (prawotwórczej) wykładni takich przepisów ustawowych, które wprost lub w drodze prostego odesłania kompetencji takich nie ustanawiają. III. Podniesiony w skardze problem nie wystąpił dotychczas wprost w orzecznictwie sądowym. Nie mniej należy wskazać, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2010r., rada gminy umocowana jest do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej. Takie umocowanie ustawowe dla Rady Gminy do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych nie stanowi równocześnie umocowania do podejmowania uchwał w sprawie zastosowania jednorazowo ulgi. Dlatego uprawnienia dla rady gminy po wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można dopatrywać się w dyspozycji przepisu art. 43 ustawy o finansach publicznych, który nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do rozstrzygania w zakresie przyjętej regulacji w § 1 zaskarżonej uchwały. Rada gminy umocowana do ustalenia zasad i trybu udzielania ulg na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie jest władna do podejmowania uchwał w sprawie jednostkowej, konkretnej ulgi dotyczącej wskazanego podmiotu i konkretnej należności pieniężnej. Warto w tym miejscu zaakcentować, że takie rozumienie omawianych przepisów wynika także z uregulowania kompetencji organów gminy. Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym), a w myśl art. 26 ust. 1 organem wykonawczym gminy jest Wójt. Funkcja organu wykonawczego gminy jest tylko jedną z wielu jemu przysługujących. Wśród innych na czoło wysuwa się funkcja Wójta Gminy jako organu administracji publicznej właściwego do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu tej administracji. Regulując pozycję rady jako organu stanowiącego ustawodawca przyjął zasadę decydowania o podstawowych sprawach gminnej wspólnoty samorządowej. Takie unormowanie pozycji obu organów gminy wyłącza przenikanie się ich kompetencji. Zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego uchwała z 29 października 2009 r. w swej treści nie określa zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych przypadających Gminie Chrząstowice, lecz wyraża zgodę na rozłożenie na raty konkretnej kwoty wynikającej ze wskazanej w uchwale indywidualnej decyzji administracyjnej w stosunku do konkretnej nieruchomości, co stanowi przekroczenie kompetencji Rady Gminy i jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 152 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.