II SA/Op 157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. S. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia, bez wymaganego pozwolenia, budowy budynku mieszkalno-usługowego, dla której w trakcie realizacji została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], działka nr a, k.m. 10, stanowiącego własność B. i J. S. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 25 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził W. i H. H. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z przyłączem wodno-kanalizacyjnym, burzowym i elektrycznym, położonego przy ul. [...] w [...], na działce nr ewid. a, k.m. 10. Decyzją z dnia 12 maja 1999 r., nr [...], Starosta Prudnicki wyraził zgodę na przeniesienie ww. decyzji na B. i J. S. Decyzją z dnia 6 października 1999 r., nr [...], Wojewoda Opolski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 listopada 1996 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że usytuowanie przedmiotowego obiektu było w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sprzeczne z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 10, poz. 46), który dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) została wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskano pisemną zgodę jej właściciela. W ocenie organu, uzasadnione zatem było sytuowanie przedmiotowego budynku jako budynku plombowego przy granicy działek o numerach a i b, jednakże przepisy § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia nie dopuszczały sytuowania budynku ze ścianą zwróconą w stronę granicy z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Nadto, w aktach brak było zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie obiektu. Wojewoda powołał się także na niezgodność przedmiotowej budowy z § 270 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którym budynek sytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej, o określonej w przepisach odporności ogniowej, natomiast w niniejszej sprawie nie zastosowano tego typu rozwiązań. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. i J. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: GINB) decyzją z dnia 10 marca 2000 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 października 1999 r., jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu podzielił ocenę dokonaną przez Wojewodę Opolskiego, a dodatkowo wskazał również, że projekt budowlany, na podstawie którego prowadzono przedmiotowe roboty budowlane, został sporządzony przez projektanta M. M., który był co prawda uprawniony do sporządzania projektów robót konstrukcyjnych i instalacyjnych, ale nie posiadał uprawnień do sporządzania projektów architektonicznych. W związku z tym GINB uznał, że przedmiotowy projekt został sporządzony przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień do świadczenia usługi projektowej w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia 11 marca 2004 r., nr [...], Starosta Prudnicki umorzył postępowanie w sprawie udzielenia B. i J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z przyłączami w [...] przy ul. [...], na działce numer a, k.m. 10. W uzasadnieniu organ wskazał, że pozwolenia na budowę można udzielić jedynie co do zamierzenia budowalnego, które nie zostało jeszcze rozpoczęte, natomiast w niniejszej sprawie przedmiotowa budowa znajduje się na zaawansowanym etapie robót budowlanych. W związku z tym postępowanie w sprawie wniosku inwestora z 1996 r. o udzielenie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, a dalsze prowadzenie robót budowlanych będzie możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, do wydania którego organem właściwym jest PINB. Po rozpatrzeniu odwołania M. G. (właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr c i nr d, bezpośrednio graniczącą z działką numer a - dopisek Sądu), reprezentowanego przez pełnomocnika K. S., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 6 maja 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Prudnicki z dnia 11 marca 2004 r. Organ uznał, że stwierdzenie nieważności nastąpiło w trakcie realizacji obiektu, a więc bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł, że powyższe wynika z treści art. 28 Prawa budowlanego, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Organ wyjaśnił również, że czynności związane z doprowadzeniem obiektu do stanu zgodności z przepisami - po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - należą do organu nadzoru budowalnego. Decyzją z dnia 24 października 2013 r. GINB odmówił stwierdzenia - na wniosek skarżącego - nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2004 r. Organ uznał, że z uwagi na brak jednolitości poglądów orzecznictwa w kwestii, czy po rozpoczęciu inwestycji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, czy też odmówić wydania pozwolenia na budowę ze względu na brak podstaw do uwzględnienia wniosku, nie doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Pismem z dnia 17 listopada 2010 r., nr [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzenia, bez wymaganego pozwolenia, budowy budynku mieszkalno-usługowego, dla której w trakcie realizacji została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, zlokalizowanego w [...] przy ul.[...], działka nr a, k.m. 10, stanowiącego własność .B. i J. S. W dniu 30 listopada 2010 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej budowy i ustalono, że znajduje się ona na etapie stanu surowego zamkniętego z całkowitym wykonaniem konstrukcji dachu i jego pokryciem oraz osadzeniem stolarki okiennej w większości otworów okiennych. Stwierdzono również, że otwory okienne w usługowej kondygnacji parteru zostały wypełnione pustakami ceramicznymi, a drzwi wejściowe są zamykane na kłódkę, przez co wznoszony obiekt został skutecznie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Z protokołu oględzin wynika nadto, że stwierdzony stan budowy, zrealizowany do stropu nad piwnicą, prowadzony był na podstawie pozwolenia na budowę, natomiast dalszy zakres robót, do stanu obecnego, został wykonany przez inwestora – B. i J. S., na podstawie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Pracownicy organu powiatowego przeprowadzający oględziny ustalili, że stan zaawansowania robót budowlanych potwierdzony jest zapisami w dziennikach budowy, z których wynika, że budowę rozpoczęto 15 października 1997 r., a 14 listopada 1999 r. zaprzestano prowadzenia robót. Ponadto w protokole A. S. (pełnomocnik J. S.) oświadczył, że organy nadzoru budowlanego powinny rozstrzygnąć o zgodności dotychczas zrealizowanej części obiektu z przepisami, a w przypadku uznania, że przedmiotowe roboty były prowadzone bez pozwolenia na budowę, organ powinien odmówić sąsiadom przedmiotowej budowy statusu stron niniejszego postępowania. W toku dalszego postępowania, do czasu podjęcia przez PINB decyzji z dnia 18 sierpnia 2016 r., wydanych zostało przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego łącznie 30 decyzji administracyjnych, w tym: 9 decyzji PINB (z dnia: 16 grudnia 2010 r., 31 stycznia 2012 r., 9 kwietnia 2013 r., 20 września 2013 r., 14 lipca 2014 r., 30 kwietnia 2015 r., 23 lipca 2015 r., 5 listopada 2015 r., 1 czerwca 2016 r.), 10 decyzji OWINB (z dnia: 25 lutego 2011 r., 28 marca 2011 r., 10 lipca 2012 r., 12 lipca 2013 r., 12 maja 2014 r., 11 marca 2015 r., 19 czerwca 2015 r., 1 października 2015 r., 28 kwietnia 2016 r., 14 lipca 2016 r.) oraz 4 decyzji GINB (z dnia: 24 października 2011 r., 14 grudnia 2011 r., 4 października 2012 r., 19 listopada 2012 r.). W przedmiotowym postępowaniu skarżący w licznych odwołaniach oraz wnioskach konsekwentnie prezentował stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji działa ex tunc, co oznacza, że w istocie wydane pozwolenie na budowę - z punktu widzenia prawa - nigdy nie istniało. Jednakże bez względu na to, czy budowa została już faktycznie zakończona, czy też została rozpoczęta i na skutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na budową przerwana, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślał, że tezę tę wielokrotnego potwierdzał OWINB, lecz organ pierwszej instancji uchylał się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto akcentował skarżący, że stał się ofiarą rażącego naruszenia prawa dokonanego przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym niezasadne jest twierdzenie, jakoby sam miał czynić starania w celu uzyskania nowego pozwolenia na budowę. Kolejną decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., PINB umorzył wszczęte w dniu 17 listopada 2010 r. postępowanie w sprawie prowadzenia, bez wymaganego pozwolenia, budowy budynku mieszkalno-usługowego, dla której w trakcie realizacji została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, zlokalizowanego w [...] przy ul.[...], działka nr a, k.m. 10, stanowiącego własność B. i J. S. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania, w tym przytoczył ustalenia z przeprowadzonych oględzin przedmiotowego budynku i opisał wydane w sprawie decyzje. Następnie stwierdził, że stanowczo i niezmiennie stoi na stanowisku, co najmniej od dnia 26 września 2005 r., że w przypadku m.in. stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższe, zdaniem organu, wynika wprost z obowiązującego od 26 września 2005 r. przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak bardzo różnie i sprzecznie interpretowanego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w orzeczeniach organów nadzoru budowlanego wyższego szczebla i znajduje w pełni potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 3 Prawa budowalnego, jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Podkreślił, że dokładnie tę samą dyspozycję zawiera art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r., wszak również wówczas decyzję z art. 51 ust. 4 o pozwoleniu na wznowienie robót, organ nadzoru budowlanego mógł wydać wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, a który to przypadek nie występuje odnośnie do przedmiotowej budowy, ani też w trybie określonym dla tego przypadku nie zostało wszczęte i nie jest prowadzone niniejsze postępowanie. Ponadto organ wywiódł, że dla wydania pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, czy pozwolenia na wznowienie robót, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego, konieczne jest przedstawienie przez inwestora stosownego projektu budowlanego zamierzenia inwestycyjnego, które ma być ostatecznie zrealizowane na podstawie oczekiwanego pozwolenia. Tymczasem inwestor – A. S. (winno być J. S. - dopisek Sądu) oczekuje i domaga się udzielenia "jakiegoś" pozwolenia, umożliwiającego kontynuację rozpoczętej przez wielu laty budowy. Przy czym inwestor nie posiada ważnego, zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wystąpił też z wnioskiem o pozwolenie na budowę (postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wszczęte w 1996 r. zostało nieprawnie, lecz skutecznie umorzone w 2004 r.) i nie przedstawił żadnego projektu budowlanego swojego rzeczywistego zamierzenia, które chciałby obecnie zrealizować w [...] przy ul. [...]. W przekonaniu organu, skoro art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, zarówno w brzmieniu sprzed, jak i od 28 czerwca 2015 r., jednoznacznie wskazuje, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem kategorycznie uzależnia możliwość jakiegokolwiek wznowienia robót na przedmiotowej budowie od uzyskania niezbędnego pozwolenia właściwego organu, to PINB nie tylko nie podziela stanowiska organu odwoławczego o konieczności wykonania najpierw, przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia, jakichkolwiek robót (przeróbek) w obecnie istniejącym stanie budowy, ale stanowczo uważa za niedopuszczalne przystąpienie do takich robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz bez objęcia budowy nadzorem kierownika budowy, a przez to bez prowadzenia dziennika budowy oraz bez zapewnienia bezpieczeństwa wykonywania robót budowlanych. Przedstawiona argumentacja, która wynika wprost z obowiązujących dla przypadku tej budowy przepisów Prawa budowlanego, z jednej strony po raz kolejny wskazuje inwestorowi właściwą ścieżkę prawną, umożliwiającą doprowadzenie przedmiotowej budowy do jej zakończenia, z drugiej zaś strony stanowi uzasadnioną przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie, która w ogóle nie istnieje, ani też nigdy nie wystąpiła. Budowa przy ul. [...] nie była bowiem, ani obecnie nie jest prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niewątpliwie zatem wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wszczętego przez organ w 2010 r., w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. PINB wskazał, że nie znalazł żadnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotowej budowy w jej obecnym stanie prawnym i faktycznym. Końcowo wywiódł, że inwestor, chcąc zrealizować ostatecznie swoje zamierzenie inwestycyjne, powinien wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, dołączając do tego wniosku odpowiedni projekt budowlany, obejmujący zakres robót budowlanych koniecznych do zakończenia budowy, ale pozbawionych tych nieprawidłowości, które stały się podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z 1996 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jest bardzo niezadowolony z wydanej decyzji. Decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i za udowodnione uznał, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego z poddaszem użytkowym została rozpoczęta 20 października 1997 r., natomiast z zapisu nr [...] z dnia 14 listopada 1999 r. dziennika budowy wynika, że ostatnimi przeprowadzanymi w obiekcie pracami było osadzenie stolarki drzwiowej i okiennej na pierwszym i drugim piętrze budynku. Organ wskazał, że przedmiotowa budowa była prowadzona zgodnie z zatwierdzonymi w dacie budowy projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem wykonania czterech okien połaciowych, zamiast zaprojektowanych dwóch okien na poddaszu oraz braku drzwi na parterze w elewacji północnej (przy klatce schodowej). Obecnie natomiast sporny budynek znajduje się w stanie surowym, ma zamontowane okna, z wyjątkiem tych znajdujących się na klatce schodowej, jednak wszelkie puste otwory okienne i drzwiowe budynku zostały zabezpieczone pustakami na całej wysokości. OWINB podniósł, że prowadzone dotychczas postępowanie oraz zapadłe w nim decyzje organu nadzoru budowlanego wszystkich szczebli wskazywało, że PINB winien doprowadzić wykonany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Jednakże szczegółowa analiza przepisów i orzecznictwa doprowadziła organ odwoławczy do przekonania, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, które mogłoby toczyć się przed organami nadzoru budowlanego. Organ podkreślił, że w badanej sprawie doszło do sytuacji, kiedy w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zasadnicze znaczenie ma brak dokumentacji budowy. Dokumentacja ta straciła bowiem przymiot legalności wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Skoro tak, to usunięcie stanu niezgodnego z prawem polegać powinno na złożeniu przez inwestora stosownej - z uwagi na charakter inwestycji - pełnej dokumentacji, która powinna odpowiadać wymogom stawianym podmiotom ubiegającym się o pozwolenie na budowę. W ocenie organu, Starosta Prudnicki władny jest ponownie wydać decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu, a na przeszkodzie powyższemu nie powinna stanąć wcześniejsza decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że obecnie inwestor nie legitymuje się tak pozwoleniem na budowę, jak i zatwierdzonym nim projektem. Brak jest zatem legalnych dokumentów budowy, w oparciu o które można by dokonać oceny prawidłowości jej wykonania. Dodatkowo za powyższym przemawia fakt, że już w 1999 r. inwestorzy przerwali realizację budowy i nie wykonywali robót budowlanych po utracie przez pozwolenie na budowę ważności. Niewątpliwie, w przekonaniu organu, w sprawie doszło do odstępstw od projektu, a same przyjęte rozwiązania nie pozostawały w zgodzie z ówcześnie obowiązującymi przepisami technicznymi, jednak obecnie brak jest prawnej i fizycznej możliwości ich zbadania, jako że projekt budowlany nie obowiązuje w obrocie prawnym. Dopiero zatem sporządzenie nowego projektu budowlanego, uwzględniającego powstałe na etapie poprzedniej budowy nieprawidłowości i przedstawienie go organowi administracji architektoniczno-budowlanej umożliwi inwestorowi kontynuację robót budowlanych. W obowiązujących przepisach prawnych brak jest bowiem norm, które uzasadniałyby udzielenie przez PINB pozwolenia na wznowienie robót. Dalej organ dowodził, że kwestia skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę została uregulowana w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który przed dniem 26 września 2005 r. stanowił, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36a ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3. Wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nowej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszczalne było zatem wyłącznie w przypadku jej wygaśnięcia, a decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w przypadku istotnych odstępstw. Jednocześnie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 25 września 2005 r. nie określał skutków prawnych właściwego trybu postępowania w razie uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odnotował, że nowelizacja Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364) wprowadziła do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego zmianę, wedle której także w przypadku nieważności i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest uzyskanie od organu administracji architektoniczno-budowlanej nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie więc nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest konieczne niezależnie od tego, na jakim etapie robót budowlanych pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z punktu widzenia Prawa budowlanego inwestycja jest formalnie zakończona jeśli została oddana do użytkowania. Organ stwierdził zatem, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego władny będzie do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jedynie wówczas, gdy w toku realizowanej inwestycji stwierdzone zostaną istotne odstąpienia i z tego powodu decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie takie postępowanie nie zostało wdrożone, a inwestorzy wstrzymali budowę jeszcze przed ostateczną decyzją stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę. PINB do tego czasu nie prowadził w sprawie inwestycji żadnego postępowania. Usunięcie wad inwestycji, powstałych na skutek nieprawidłowego projektu budowlanego, może nastąpić wyłącznie w oparciu o nowe pozwolenie na budowę, uwzględniające zmiany, które winny nastąpić w obiekcie, a wydane przez Starostę Prudnickiego. Dalej organ omówił, odwołując się do poglądów orzecznictwa, przesłanki umorzenia postępowania i uznał, że przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Końcowo podniósł, że rozpatrzył odwołanie skarżącego, mimo że nie zawierało ono żadnych zarzutów pod adresem decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie wyraz niezadowolenia. Organ wziął jednak pod uwagę istniejący stan faktyczny, wielokrotnie nieprawidłowo doręczane decyzje skarżącemu oraz podnoszone wcześniej argumenty i uznał treść odwołania za wystarczającą do jego zbadania. W skardze na powyższą decyzję J. S. zarzucił naruszenie następujących przepisów K.p.a.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, - art. 8, ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowanie dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, - art. 80 w zw. z art. 107 § 3, ponieważ organ mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono, - art. 156 § 1 pkt 2, gdyż organ w swoim postępowaniu nie uwzględnił wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z skutkiem ex tunc poprzez stwierdzenie nieważności decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał okoliczności sprawy, w tym odnotował m.in. fakt stwierdzenia przez Wojewodę Opolskiego nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 25 listopada 1996 r. o pozwoleniu na budowę oraz nieudaną próbę wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Prudnickiego i Wojewody Opolskiego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, w sytuacji zaistniej w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru budowlanego winien wyeliminować ewentualne nieprawidłowości, które powstały w zrealizowanej części inwestycji. Skarżący podniósł, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności w trakcie budowy, czy po jej zakończeniu oznacza powstanie stanu niezgodności z przepisami Prawa budowlanego. Przy czym nie chodzi tylko o pozbawienie inwestycji jej prawnej podstawy, ale wiąże się to również z tym, że obiekt budowlany (czy też jego część) nie posiada zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przestaje bowiem istnieć w obrocie prawnym, tak jak decyzja ze skutkiem ex tunc. Dalej, skarżący argumentował, że wybudowana część przedmiotowego obiektu na poziomie dachu znajduje się poza granicami działki inwestora, co utrudnia w sposób oczywisty ewentualną prawidłową zabudowę działek sąsiednich. Niewątpliwie zatem stan taki winien być usunięty przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślił, że to organ administracji rządowej udzielił pozwolenia na budowę i z uwagi na rażące naruszenie prawa przez ten organ budowa została wstrzymana. Akcentował również, że ma prawo do kontynuacji budowy po rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę, z wykorzystaniem już sporządzonej (skorygowanej) dokumentacji projektowej. Natomiast organem uprawnionym do wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia jest organ nadzoru budowlanego, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej utracił kompetencje do rozstrzygania w tej sprawie na skutek przystąpienia do budowy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że jego prawo do dokończenia budowy zostanie ewentualnie nabyte dopiero po opracowaniu nowego projektu budowlanego, za który będzie musiał ponownie zapłacić, pomimo istnienia tego, który - w jego przekonaniu - mógłby być w znacznej mierze wykorzystany. Czym innym jest bowiem dokonanie korekt w istniejącej dokumentacji, a czym innym sporządzenie nowego projektu. W ocenie skarżącego, Starosta Prudnicki nie mógł zatwierdzić projektu budowy, która została częściowo zrealizowana. Takie prawo posiadał i posiada organ nadzoru budowlanego. Końcowo skarżący zwrócił uwagę na wadliwe ustalenie stron postępowania. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 7 czerwca 2017 r. OWINB, w wykonaniu zobowiązania tut. Sądu, wyjaśnił, że z zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, że od 1997 r. M. G. był użytkownikiem wieczystym, a od 1999 r. - właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr d i działkę nr c. Na rozprawie sądowej w dniu 19 października 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Z kolei pełnomocnicy uczestnika postępowania M. G. – K. S. i T. S. oświadczyli, że nie mają zdania co do rodzaju rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć Sąd, ale dążą do wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących spornego obiektu. Natomiast niezałatwienie niniejszej sprawy powoduje dalsze konsekwencje dotyczące innych sąsiednich obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Natomiast stwierdzone naruszenie przepisów niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB z dnia 31 stycznia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 18 sierpnia 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia, bez wymaganego pozwolenia, budowy budynku mieszkalno-usługowego, dla której w trakcie realizacji została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, zlokalizowanego w [...].przy ul. [...], działka nr a, k.m. 10, stanowiącego własność B. i J. S. Wyjaśnić nadto przyjdzie, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że decyzją z dnia 6 października 1999 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 listopada 1996 r. (przeniesionej na mocy decyzji z dnia 12 maja 1999 r. na B. i J. S.) o zatwierdzeniu W. i H. H. projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalno-usługowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda uznał bowiem, że usytuowanie spornego budynku jest sprzeczne z przytoczonym wyżej § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie wywodził, że przepis ten nie dopuszczał sytuowania budynku ze ścianą zwróconą w stronę granicy z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Nadto zarzucił, że w aktach brak było zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie obiektu. Wojewoda powołał się także na niezgodność przedmiotowej budowy z § 270 ust. 2 przywołanego rozporządzenia w zakresie niezastosowania odpowiednich rozwiązań oddzielenia przeciwpożarowego. Decyzja z dnia 6 października 1999 r. została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia 10 marca 2000 r., który podzielając ocenę dokonaną przez Wojewodę Opolskiego, dodatkowo stwierdził, że projekt budowalny został sporządzony przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień do świadczenia usługi projektowej. Odnotować również trzeba, że w sprawie bezsporne jest to, iż budowa przedmiotowego budynku, prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 listopada 1996 r., została rozpoczęta w październiku 1997 r., a obecnie budynek znajduje się na etapie stanu surowego zamkniętego z całkowitym wykonaniem konstrukcji dachu i jego pokryciem oraz osadzeniem stolarki okiennej w większości otworów okiennych. Natomiast puste otwory okienne i drzwiowe zostały zabezpieczone pustakami ceramicznymi. W tych bezspornych okolicznościach faktycznych sprawy, w przekonaniu Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły, że postępowanie dotyczące prowadzenia, bez wymaganego pozwolenia, budowy ww. budynku mieszkalno-usługowego stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśnienia również wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016 r., 14 wydanie, s. 492-493). Podkreślić też trzeba, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 967/09). Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty i temu powinna służyć działalność orzecznicza organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, wydanie w rozpoznawanej sprawie przez organy decyzji na podstawie art. 105 § K.p.a. było wynikiem błędnej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 listopada 2010 r. i nie zostało zakończone przed wejściem w życie, tj. w dniu 28 czerwca 2015 r., przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), która znowelizowała przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie zatem do art. 6 ustawy nowelizującej, wedle którego do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w jego brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej w dniu 28 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Zgodnie z treścią omawianej regulacji, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Wykładni powyższego przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 9/01 (publ. ONSA 2002, nr 2, poz. 59), wskazując, że pojęcie "rozpoczęcia budowy" odnosić należy do wydania "nowej decyzji o pozwoleniu na budowę", zaś możliwość "wznowienia budowy" odnosić trzeba do wydania "decyzji o wznowieniu robót". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powyższą interpretację potwierdza również wykładnia systemowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, przez "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Za wskazaną interpretacją art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przemawia również podział kompetencji pomiędzy organami architektoniczno-budowalnymi a organami nadzoru budowlanego, które jako jedyne, stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzą działalnością kontrolną przebiegu procesu budowlanego, w tym postępowanie naprawcze. Tak więc o tym, czy po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę czy też decyzja o wznowieniu robót budowlanych decyduje fakt rozpoczęcia budowy (por. postanowienia NSA z dnia: 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OW 166/14 i II OW 165/14; 16 maja 2013 r., sygn. akt II OW 14/13; 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OW 185/12). W orzecznictwie trafnie zwraca się również uwagę, że wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2308/12). Stosownie do powyższego stwierdzić przyjdzie, że materiał dokumentacyjny sprawy niewątpliwie potwierdza fakt rozpoczęcia spornej budowy, co wyklucza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Bezsporna jest również okoliczność, że inwestycja była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu ma natomiast ten skutek - co trafnie dostrzegł skarżący - że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego. Tylko bowiem w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Powyższe, w ocenie Sądu, przesądza o tym, że organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wydania stosowanego rozstrzygnięcia jest organ nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn stanowisko organów o zaistnieniu podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na brak ich właściwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należało uznać za błędne. Poza powyższym wyjaśnienia również wymaga, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest przepisem kompetencyjnym i nie można z niego wyprowadzać jakichkolwiek wniosków dotyczących właściwości organów. Przepis ten zawiera wyłącznie unormowanie przedmiotowe, czyli rozróżnienie na decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. O właściwości organów w tym zakresie rozstrzygają natomiast przepisy art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś odwołanie się w art. 37 ust. 2 Prawa budowalnego do art. 51 ust. 4 - na co szczególną uwagę zwracają organy - dotyczy jedynie wskazania formy decyzji, którą należy uzyskać, aby budowa mogła być wznowiona, po wcześniejszym przeprowadzeniu stosownego postępowania naprawczego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, co w rezultacie skutkowało także naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów spowodowało konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organy ponownej oceny okoliczności faktycznych z uwzględnieniem takiej wykładni przepisów, jaką przyjął Sąd.