II SA/Op 239/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykałą po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego J. K. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej ARiMR) z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 15 września 2015 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wniesienie skargi zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 23 maja 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie przyznał J. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2011, w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 98 856,08 zł, w tym z tytułu wariantu 2.1 - kwotę 24 003,36 zł, wariantu 2.3 - kwotę 22 705,61 zł, wariantu 3.1.1 - kwotę 18 033,51 zł i wariantu 3.1.2 - kwotę 34 113,60 zł. W dniu 21 maja 2012 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynął wniosek kontynuacyjny J. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Decyzją z dnia 23 maja 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012 r. w łącznej kwocie 102 933,08 zł, w tym z tytułu: wariantu 2.1. - kwotę 24 023,50 zł, wariantu 2.3 - kwotę 24 221,32 zł, wariantu 3.1.1- kwotę 20 049,56 zł i wariantu 3.1.2 - kwotę 34 638,70 zł. Następnie, decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził nieważność powyższej decyzji z dnia 23 maja 2016 r., nr [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia 16 października 2014 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K. Po ponownym przeprowadzeniu powstępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r., nr [...], przyznał J. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 98 591,40 zł, w tym z tytułu: wariantu 2.1 - kwotę 24 023,50 zł, wariantu 2.3 - w kwocie 23 017,81, wariantu 3.1.1 - w kwocie 16 911,39 zł i wariancie 3.1.2 - w kwocie 34 638,70 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 23 lutego 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K. Wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. J. K., w ramach kontynuacji programu, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W dniach 3 – 4 marca 2014 r. oraz 24 – 28 marca 2014 r. w gospodarstwie J. K. została przeprowadzona kontrola na miejscu dotycząca programu rolnośrodowiskowego, utrwalona w postaci raportów z czynności kontrolnych nr [...]. Czynności przeprowadzone w zakresie kontroli dokumentów wymaganych w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego wykazały nieprawidłowości, w tym m.in., brak prowadzenia rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem O3), a dla działek rolnych AP, AR, BA, BC, BD, DE i DEE brak wpisów w zakresie tabeli B. Inspektorzy terenowi stwierdzili także zmniejszenie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych, przypisując w tym zakresie kod nieprawidłowości O6. Pismem z dnia 22 maja 2014 r. J. K. zgłosił swoje zastrzeżenia do ustaleń dokonanych w wyniku kontroli. Na zastrzeżenia te organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. i dokonał korekty raportu. Korekta ta nie obejmowała jednak zastosowania kodu pokontrolnego O3 i w zakresie zasadności jego zastosowania wyniki kontroli podtrzymano. W dniu 16 lipca 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, wskazując jako bezpośrednią i najważniejszą przyczynę odmowy nieprawidłowość oznaczoną kodem O3. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. K., decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 10 października 2014 r., nr [...]. Z kolei, wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1419/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Opolu z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 632/14, oddalający skargę J. K. na decyzję organu odwoławczego z dnia 10 października 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu. Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie poinformował J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na rok 2011 i 2012. Następnie, decyzją z dnia 15 września 2015 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie ustalił J. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012, w łącznej wysokości 197.447,48 zł. Organ stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie J. K. stwierdzono, że nie prowadzi on rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, w związku z czym, stosując § 38 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej rozporządzenie z 13 marca 2013 r., rozporządzenie rolnośrodowiskowe), odmówiono mu przyznania płatności na 2013 r. Dochodzenie zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012 wynika natomiast bezpośrednio z zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, ze zm.; dalej rozporządzenia 65/2011). Zdaniem organu nie było możliwe odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, ponieważ kwoty płatności za 2011 i 2012 r. przekraczają równowartość 100 euro. Jednocześnie zaznaczył, że kwota nienależnie pobranych płatności podlega zwrotowi wraz z odsetkami, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż brak jest przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu określonych w tej regulacji. W szczególności dokonane płatności nie były wynikiem pomyłki organu, bowiem w dniu wydania decyzji nie posiadał on informacji, z których wynikałoby, że strona nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Organ ustalił, że w sprawie nie mają też zastosowania przepisy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1; dalej rozporządzenie nr 2988/95), dotyczące terminów przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie i płatności finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych. Decyzją z 29 grudnia 2015 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jako bezsporny przyjął fakt, że strona w kampanii roku 2011 rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które kontynuowała w roku 2012 oraz 2013. Ponadto stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że w 2013 r. strona nie prowadziła rejestru działalności rolnośrodowiskowej i dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2013 odmówiono naliczenia płatności. Stosownie więc do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, opisane zmniejszenie należało także zastosować w odniesieniu do płatności na rok 2011 i 2012. Z tego powodu, uwzględniając fakt, że płatności za te lata zostały przekazane na konto beneficjenta, należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności. Organ uznał, że pomimo utraty mocy obowiązującej przez rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 1122/2009, to te akty prawne stosuje się nadal w stosunku do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. W związku z tym, że obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności odnosi się do lat 2011 i 2012, w sprawie stosować należało przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji nr 65/2011. Organ zaznaczył, że brak naliczenia płatności za rok 2013 wynikał bezpośrednio z brzmienia § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oraz § 38 ust. 10 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., a hipotetycznie nawet przyjmując, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji nr 640/2014, organ zauważył, że w przytoczonym akcie prawnym znajduje się art. 35 ust. 4, który jest tożsamy z regulacją zawartą w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga o obowiązku J. K. w sposób prawidłowy, a kwota nienależnie pobrana została wyznaczona w sposób niebudzący wątpliwości. Wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu określone w przepisach art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa również przedawnieniu, a to z uwagi na regulację art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95. Organ stwierdził, że kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro i tym samym w odniesieniu do tej płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 149/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. na rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 29 grudnia 2015 r., z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4569/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu. W uzasadnieniu prawnym tego wyroku NSA odwołując się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego tj.: art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L nr 277, str. 1 z 21 października 2005 r., dalej przywoływane jako rozporządzenie 1698/2005), art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, art. 28 i art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju a także § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., stwierdził, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego kasacyjnie w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres, w sytuacji gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność za rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Podkreślił, że postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami, będącymi ze sobą w bezpośrednim związku. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38). Sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia. Jednakże zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. W ocenie NSA, treść wskazanych powyżej przepisów przesądza jednoznacznie o tym, że możliwość zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 istnieje dopiero wówczas, gdy w sprawie, w której odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej ustalono ostatecznie i prawomocnie, że skarżący kasacyjnie nie spełnił warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (§ 38 ust. 1 rozporządzenia). W dalszej kolejności, odwołując się do wyroku wydanego w sprawie II GSK 1419/15, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 632/14 oddalający skargę od decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 10 października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., NSA wyjaśnił, że w tamtej sprawie NSA przyjął, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest uzależnione w każdym przypadku od spełnienia warunków szczegółowo określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Z treści § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. wynika, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego, a zatem obejmuje sytuacje, polegające na faktycznym wykonaniu nawożenia. Rolnik na bieżąco po dokonaniu tej czynności powinien odnotować to w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w ocenie NSA, należy przyjąć, że skarżący dysponując opinią doradcy rolnośrodowiskowego – nie miał obowiązku odnotować w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Tym bardziej, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 13 marca 2013 r., jako podstawę do obniżenia, czy też wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowej z powodów związanych z nawożeniem, wskazano nadmierne nawożenie, powodujące przekroczenie dopuszczalnych dawek azotu na hektar. Nie można zatem, w ocenie NSA, jedynie z przyczyn natury formalnej (prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej), dopuszczać do sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do podejmowania niekorzystnych działań agrotechnicznych w zakresie zarówno zmian środowiska, jak również prowadzących do zastosowania sankcji. Akceptując w całości przyjęte w sprawie II GSK 1419/15 ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Na rozprawie sądowej w dniu 18 lipca 2017 r. skarżący podtrzymał skargę na decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Podnosił, że w świetle wyroku NSA z dnia 7 marca 2017 r. została przesądzona kwestia wydania decyzji Dyrektora ARiMR w Opolu z naruszeniem prawa. Ponadto wyrok NSA wyraźnie zaznaczał, że niniejsza sprawa może być rozpoznana niezależnie od sprawy o syg. akt II GSK 1419/15. Dodał także, że niezrozumiałe jest dla niego stanowisko Agencji i nie wie, z jakiego powodu pozbawia się go należytych dopłat, a są to niemałe kwoty. Zwrócił również uwagę na argumentację prawną zawartą w wyroku II GSK 4569/16 oraz wyraził swoje niezadowolenie z działań organów Agencji. Sądowi z urzędu wiadome jest, że na skutek uchylenia przez NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 1419/15 wyroku tut. Sądu z dnia 26 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 632/14, ponownie rozpoznając sprawę WSA w Opolu wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 238/17 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 10 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Na wstępie przypomnieć należy, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...] utrzymująca mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 15 września 2015 r., nr [...] ustalającą J. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012, w łącznej wysokości 197.447,48 zł. Wskazać również należy, że z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 4569/16 wydanego poprzednio wyroku tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 149/16 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych. Jednocześnie też dostrzec trzeba, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 P.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489; z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 130/13, LEX nr 1485485; zob. także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518). Odnotować również wypada, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Zatem, ocena prawna, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Stąd, w świetle art. 190 P.p.s.a. związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, iż sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - innych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 17/14, LEX nr 1471986). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyższej instancji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja dotyczyło zwrotu nienależnie pobranych przez J. K. płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011, 2012 i 2013. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia w toku kontroli prowadzonej przez uprawniony organ, że skarżący nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej w 2013 r., gdyż w 2013 r. nie dokonał nawożenia gruntów na działkach objętych programem rolnośrodowiskowym. Skarżący zarówno w skardze wniesionej do WSA w Opolu jak i skardze kasacyjnej podnosił min., że nie miał obowiązku odnotowywać w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, w sytuacji gdy dysponował opinią doradcy rolnośrodowiskowego o ich niekorzystnym wpływie na środowisko. Odnosząc się zatem szczegółowo do zapadłego w sprawie wyroku NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4569/16, zauważyć należy, iż dokonując szczegółowej analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów, NSA przesądził, że kwestia odzyskania nienależnych płatności została uregulowana zarówno w art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz w art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, jak również w art. 28 - 29 ustawy o wspieraniu rozwoju i § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Akcentował również, że kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Odwołując się do treści art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, NSA wyjaśnił ponadto, że w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia 1698/2005, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych (art. 18 rozporządzenia nr 65/2011). Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi. NSA podkreślił również, że przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju (art. 28 i art. 29 tej ustawy) oraz rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. NSA stwierdził również, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", ma miejsce nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. NSA przesądził zatem, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego kasacyjnie w latach 2011-2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres, w sytuacji gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatności za rok 2013 w pomniejszonej wysokości. NSA zwrócił również uwagę, że zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38). Jednakże, sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza natomiast sankcji określonej w § 39 rozporządzenia, której realizacja możliwa jest w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. W świetle powyższego, zdaniem NSA, możliwość zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 istnieje dopiero wówczas, gdy w sprawie, w której odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej ustalono ostatecznie i prawomocnie, że strona nie spełniła warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (§ 38 ust. 1 rozporządzenia). Zauważyć również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował w całości stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. akt II GSK 1419/15, którym uchylono wyrok WSA w Opolu z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt 632/14 oddalający skargę od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 10 października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Zdaniem NSA, w sprawie II GSK 1419/15 sąd drugiej instancji przyjął, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest uzależnione w każdym przypadku od spełnienia warunków szczegółowo określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Stosownie bowiem do treści § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Wśród tych obowiązków wprowadzono obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, co wynika z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. W ocenie NSA, obowiązek prowadzenia rejestru określony § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. dotyczy zastosowania nawozów w całym gospodarstwie rolnym, a zatem obejmuje sytuacje, polegające na faktycznym wykonaniu nawożenia. Zatem rolnik po dokonaniu tej czynności powinien fakt ten odnotować w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że skarżący – dysponując opinią doradcy rolnośrodowiskowego – nie miał obowiązku odnotować w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej odstąpienia od nawożenia części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Dodatkowo NSA zauważył również, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 13 marca 2013 r., jako podstawę do obniżenia, czy też wykluczenia z płatności rolnośrodowiskowej z powodów związanych z nawożeniem, wskazano nadmierne nawożenie, powodujące przekroczenie dopuszczalnych dawek azotu na hektar. W ocenie NSA, nie można więc – jedynie z przyczyn natury formalnej (prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej) – dopuszczać do sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do podejmowania niekorzystnych działań agrotechnicznych w zakresie zarówno zmian środowiska, jak również prowadzących do zastosowania sankcji. NSA podkreślił również, że rygorystyczność sankcji określonej w § 38 ust. 8 rozporządzenia z 13 marca 2013 r. – wynikająca z generalnego charakter obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru i skutku w postaci ustalenia kwoty nienależnie pobranych w całości płatności w danym roku – w której ustawodawca nie przewidział w ogóle możliwości pomniejszenia płatności w zależności od winy, przyczyny czy okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i zakresu, nakazuje dokonanie wykładni pojęcia "nieprowadzenia rejestru" w sposób określony wyżej, aby uniknąć sytuacji, w których rolnik zmuszony byłby do wyboru, z jednej strony podejmowania działań powodujących niekorzystne zmiany środowiska, a z drugiej stwierdzania nieprawdy w rejestrze. Dlatego też, dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku II GSK 4569/16, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jak i prawa materialnego tj. § 38 ust. 8 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., co uzasadniało jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Uchylając tylko decyzję organu drugiej instancji Sąd miał na uwadze, że organ odwoławczy, posiadając kompetencje reformacyjno-merytoryczne, które wynikają wprost z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, może sam skorygować wady prawne zaskarżonej decyzji, jak również ujawnione "nieścisłości" w zebranym materiale dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1903/09, LEX nr 746843; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1418/09, LEX nr 746523; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 338/06, LEX nr 326597). W tym stanie rzeczy Sąd postanowił, jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepisy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu przedstawionej przez Sąd oceny prawnej w tym wyroku oraz wyroku NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4569/16. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy ponadto ewentualność zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego do czasu ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, do czego organ odwoławczy został zobligowany wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 238/17.