II SA/Op 245/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Powiatu Krapkowickiego z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Powiatu Krapkowickiego na rzecz A Sp. z o.o. w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (zwane dalej Spółką) jest uchwała Rady Powiatu Krapkowickiego Nr [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu Krapkowickiego – S. B. Zaskarżona uchwała wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2013 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (dalej zwane Spółką), powołując się na treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), zwanej dalej również ustawą, wystąpiło do Rady Powiatu w Gogolinie z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym S. B., zatrudnionym w ww. zakładzie pracy, umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, z uwagi na ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że S. B. jest zatrudniony w Spółce na stanowisku Prezesa Zarządu, a jednocześnie jest on radnym Rady Powiatu w [...]. Wyjaśniono, że Rada Nadzorcza Spółki zleciła przeprowadzenie audytu w zakresie kontroli przestrzegania w Spółce procedur wynikających z prawa zamówień publicznych, rozdysponowania i zakwalifikowania środków finansowych pozyskanych przez Spółkę w wyniku wniesienia przez Gminę Gogolin wkładu niepieniężnego w wysokości 492.000 zł na pokrycie podwyższenia kapitału zakładowego na podstawie uchwały Zgromadzenia Wspólników nr [...] z dnia 17 lipca 2012 r. Celem przeprowadzenia audytu było wydanie opinii o wiarygodności danych zarówno liczbowych, jak i opisowych, zawartych w dokumentach związanych z przedmiotem audytu, realizacji wydatków i uzyskania złożonych efektów, zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki oraz przepisami prawa, poprawnego sposobu udokumentowania i ewidencyjnego wyodrębniania rzeczywistych operacji gospodarczych. W wyniku przeprowadzonego audytu stwierdzono szereg nieprawidłowości, które stały się przyczyną odwołania S. B. z funkcji Prezesa Zarządu Spółki. Jednocześnie uznano, że z uwagi na rodzaj i wagę stwierdzonych naruszeń prawa zaistniała konieczność rozwiązania ze S. B. stosunku pracy. Jako przyczynę zamiaru rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy wskazano ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych polegające na rażąco niedbałym wykonywaniu pracy poprzez: – niestosowanie procedur wynikających z prawa zamówień publicznych w zakresie przeprowadzonych postępowań przetargowych przez Spółkę na zakupy środków trwałych w latach 2012-2013, polegające na niedokonywaniu oszacowania wartości środków trwałych, zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, w tym w szczególności w sytuacji zakupu dwóch samochodów ciężarowych marki [...] o numerach rejestracyjnych [...] i [...], których wartość przekroczyła kwotę 14.000 euro, – nieopracowanie i niewdrożenie procedur zamówień na dostawy i usługi w kwocie poniżej 14.000 euro, co oznacza brak nadzoru i kontroli nad wydatkami ponoszonymi przez Spółkę w ww. zakresie, w tym brak możliwości kontroli udzielanych zamówień publicznych, dokonywanych jedynie na podstawie weryfikacji telefonicznej lub przeglądarek internetowych i związany z tym brak wiarygodności podejmowanych decyzji zakupowych, co do wyboru oferty najkorzystniejszej z jednoczesnym brakiem dokumentów potwierdzających weryfikację cen na ogólnodostępnym rynku, – przekroczenie kompetencji poprzez bezprawne wybudowanie za środki finansowe Spółki przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na działce nr [...], stanowiącej własność osoby trzeciej i na jej rzecz; koszt bezpośredni wytworzenia tego środka trwałego wyniósł 23.055,28 zł, – dokonanie zakupu środka trwałego o wartości 199.219,8 zł z pominięciem ustawy Prawo zamówień publicznych i uznanie, że zakup pojazdu marki [...], oznaczonego w dokumentacji księgowej jako zamiatarka – [...], stanowi zamówienie sektorowe udzielone na podstawie art. 132 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia zleconego audytu Spółka uznała, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy z radnym powiatowym S. B. nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03, Spółka wywodziła, że kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, ale musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny, a taka sytuacja - zdaniem Spółki - zaistniała w przedmiotowej sprawie. Do wniosku dołączono kopię dokumentu "Sprawozdanie z audytu w A Sp. z o.o." z dnia 22 maja 2013 r. oraz opinię rzeczoznawcy z dnia 30 czerwca 2013 r., dotyczącą samochodu [...]. Rada Powiatu Krapkowickiego uchwałą Nr [...], opatrzoną datą "12 lipca 2012 r.", podjętą na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie przez Spółkę stosunku pracy bez wypowiedzenia z radnym Powiatu [...] – S. B. Na skutek skargi, wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 446/13, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W oparciu o dokonaną wykładnię art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd wskazał na konieczność prawidłowego uzasadniania uchwały wydawanej na podstawie tego przepisu i stwierdził, że Rada nie ustosunkowała się do kwestii ewentualnego naruszenia przez S. B., pełniącego wówczas funkcję Prezesa Zarządu Spółki, będącej przedsiębiorstwem komunalnym Gminy [...], przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907) ani nie odniosła się do problemu, czy ze środków Spółki została wybudowana część sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na rzecz osoby trzeciej. Nie wypowiedziała się też kategorycznie, czy kwestionowane przez radnego czynności i powstałe zdarzenia związane były z wykonywaniem mandatu przez radnego, w związku z czym nie udzielono odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązanie stosunku pracy ma lub nie ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Reasumując Sąd stwierdził, że "pozostaje w sprzeczności przepisem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym taka uchwała, w której rada nie wyklucza, że postawione radnemu zarzuty miały związek z wykonywaniem mandatu radnego lecz kategorycznie swojego stanowiska nie precyzuje". Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 21 czerwca 2013 r., Rada Powiatu Krapkowickiego w dniu 30 stycznia 2014 r. podjęła na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uchwałę Nr [...], którą odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z radnym Powiatu Krapkowickiego – S. B. (§ 1), powierzając wykonanie uchwały Przewodniczącemu Rady Powiatu Krapkowickiego (§ 3) i określając, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do uchwały, Rada stwierdziła, że nadrzędnym celem art. 22 ust. 2 ustawy jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy, dlatego weryfikacja przesłanek potencjalnego rozwiązania z radnym stosunku pracy bez wypowiedzenia musiała być przeprowadzona ze szczególnym uwzględnieniem właśnie ochrony jego stosunku pracy. Poza tym Rada wskazała na konieczność zweryfikowania wyjaśnień radnego, skonfrontowania ich ze stanowiskiem pracodawcy w celu ustalenia związku z wykonywaniem mandatu oraz do oceny czy przedstawione przez pracodawcę zarzuty winny stanowić przesłankę do rozwiązania z radnym umowy o pracę w trybie art. 52 Kodeksu pracy. Dalej, Rada wyjaśniła, że w tym celu powołana została Komisja Doraźna, która stwierdziła, że w wyczerpujący sposób nie można zweryfikować wszystkich zarzutów pracodawcy względem radnego, pod kątem ich zasadności i prawdziwości, zaś ich całkowita weryfikacja mogłaby nastąpić jedynie w oparciu o postępowania wykraczające poza kompetencje Rady, a w szczególności weryfikacja zarzutów wymaga wiedzy specjalnej. Na tej podstawie Rada stwierdziła, że chociaż nie można ostatecznie zweryfikować zarzutów pracodawcy względem radnego pod kątem ich związku z wykonywaniem funkcji radnego i stwierdzić, że taki związek istniał, to - zdaniem Rady - skoro wnioskodawca w trakcie prac Komisji, wbrew odmiennym twierdzeniom radnego, zaprzeczał, że taki związek istniał i powoływał się na poważne udokumentowane zarzuty o znamionach czynów karalnych, to jednak śledztwo w sprawie niedopełnienia obowiązków przez S. B. i popełnieniu przez niego przestępstw zostało umorzone postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Strzelcach Opolskich z dnia [...] grudnia 2013 r. Podważa to tym samym prawdziwość zarzutów stawianych przez Spółkę i wskazuje, że możliwym ich powodem była działalność społeczno-polityczna radnego i "czasowa zbieżność" objęcia przez niego funkcji wiceprzewodniczącego Rady z trudnościami związanymi z dotychczas pozytywną oceną jego pracy zawodowej przez pracodawcę. Z tego względu Rada stwierdziła, że nie wyklucza, iż ważnym powodem oświadczenia o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym były okoliczności związane z jego planami dotyczącymi aktywności politycznej, w tym związanej również z aktywnością w radzie powiatu. W dalszej części uzasadnienia Rada odniosła się do wskazywanych przez Spółkę we wniosku okoliczności skutkujących zasadnością rozwiązania umowy o pracę w trybie art. 52 Kodeksu pracy, uznając je za niezasadne. Rada stwierdziła, że wartość każdego z dwóch samochodów [...] nie przekroczyła kwoty 14.000 Euro, co wykluczało stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych, zwłaszcza, że radny podkreślał, iż były to dwie odrębne oferty. Tym samym działał on na korzyść Spółki, pracowników i mieszkańców gminy, gdyż stary pojazd nie nadawał się już do eksploatacji. Odnośnie braku opracowania i wdrożenia procedur dokonywania zamówień na dostawy i usługi przewyższające kwotę 14.000 Euro, Rada stwierdziła, że brak jest przepisów zawierających nakaz stworzenia regulacji w tym zakresie, a praktyka większości instytucji publicznych polega na stosowaniu identycznych działań (metod badania rynku), jak opisane we wniosku. Co do przekroczenia kompetencji poprzez wybudowanie za środki finansowe Spółki przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na rzecz osoby trzeciej i na jej działce, Rada zaakceptowała wyjaśnienia S. B., że ta osoba posiadała projekt wraz z pozwoleniem, a radny w obecności jednego z pracowników Spółki powiadomił o budowie wiceburmistrza, będącego przedstawicielem Spółki, który nie miał - zdaniem radnego - żadnych zastrzeżeń. Poza tym, takie działanie było zgodne z praktyką stosowaną przez Spółkę, która nie wskazała czy i jaką potencjalną szkodę poniosła z tego tytułu, natomiast tylko i wyłącznie pracownik-radny nie może ponosić konsekwencji praktyk, które być może nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach prawa, ale stanowiły zwykłe działania aprobowane przez właściciela Spółki. Z kolei w kwestii zakupu środka trwałego o wartości 199.219,58 zł netto, z pominięciem ustawy prawo zamówień publicznych, bez przetargu, Rada zaakceptowała wyjaśnienia radnego, że na zakup samochodu – [...] od firmy niemieckiej zdecydował się, gdyż wiedział, że zaproponowana cena będzie rozsądna, chciał zakupić dobry sprzęt i został przez pracownika Spółki poinformowany o możliwości zakupu w ramach zamówienia sektorowego. Działał wyłącznie dla dobra Spółki, z przekonaniem o zasadności swego działania i jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, stąd niezasadne wydaje się uznanie, że działanie radnego stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 52 Kodeksu pracy, co uzasadniałoby rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie. Nie może nim być również samoistnie zarzut utraty zaufania. W konkluzji Rada stwierdziła, że - kierując się ochroną pracy radnego, choćby to miało się odbyć kosztem uprawnień pracodawcy - należało uznać, iż zasadność i waga stawianych pracownikowi-radnemu zarzutów nie daje podstaw do rozwiązania z nim stosunku pracy bez wypowiedzenia. Pismem z dnia 17 lutego 2013 r. Spółka wezwała Radę Powiatu Krapkowickiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały. W odpowiedzi Rada Powiatu Krapkowickiego podjęła w dniu 19 marca 2014 r. uchwałę Nr [...], którą nie uwzględniła wezwania. We wniesionej skardze Spółka domagała się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, polegające na jego niewłaściwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, poprzez odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. B., mimo że podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez Radę wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i dowodów przedstawionych przez Spółkę, a ponadto naruszenie art. 77 § 4 K.p.a. poprzez błędne powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu. W obszernym uzasadnieniu Spółka przedstawiła poglądy sądów administracyjnych, dotyczące obowiązków rady wynikające z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Zaakcentowała konieczność merytorycznego zajęcia stanowiska przez jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie wyrażenia, bądź nie, zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oraz należytego uzasadnienia uchwały, obejmującego elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Zarzuciła, że przyczyny rozwiązania umowy o pracę z radnym nie zostały w żaden sposób ocenione przez Radę, która na wstępie uzasadnienia zaskarżonej uchwały podała, że nie jest w stanie ich zweryfikować, gdyż wykracza to poza jej kompetencje i wymaga wiedzy specjalnej, a tym samym przyznała, że zarzuty nie zostały jednoznacznie zweryfikowane. Jednocześnie nie wyjaśniła też, których zarzutów nie jest w stanie zweryfikować i nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 84 § 1 K.p.a., nie występując o wydanie opinii przez biegłego. Ponadto, za wadliwą Spółka uznała przedstawioną próbę oceny zarzutów przez Radę. Nieuprawnionym, zdaniem skarżącej, był fakt powołania się w uchwale na okoliczność umorzenia postępowania karnego, która powstała po złożeniu wniosku oraz nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym i - wbrew twierdzeniom Rady - nie jest faktem powszechnie znanym, gdyż Spółka nie posiada wiedzy w tym zakresie. W ocenie skarżącej, również Rada nie zna ani treści rzekomego postanowienia, ani przyczyn, z powodu których postępowanie zostało umorzone. Tym samym, niepotwierdzone pogłoski nie mogły stanowić podstawy dla ustalenia kluczowej kwestii, tj. związku pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy a działalnością polityczną radnego. Poza tym, Rada nie podała, jakie okoliczności jednoznacznie mogłyby potwierdzić, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym nastąpiło w związku z jego działalnością polityczną. Nie dokonała w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie wskazała też związku przyczynowego pomiędzy wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania karnego, a możliwością uznania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Wciąż zatem nie udzielono odpowiedzi na pytanie odnośnie związku rozwiązania stosunku pracy z wykonywaniem mandatu radnego, pomimo tego, że WSA w Opolu w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. wyraźnie zwrócił uwagę na obowiązek jednoznacznego ustalenia tej kwestii. Kolejne zarzuty skargi dotyczyły zawężenia przedmiotu postępowania jedynie do oceny zasadności i prawdziwości zarzutów w oparciu o prace komisji doraźnej i pominięcie większości wskazywanych przez Spółkę okoliczności i twierdzeń, a w szczególności opinii audytorki i rzeczoznawcy. Zdaniem Spółki, Rada przyjęła natomiast bezkrytycznie wyjaśnienia radnego, nie wyjaśniając przy tym, z jakiego powodu odmówiła wiarygodności powyższym dowodom, do których merytorycznie się nie odniosła ani ich nie podważyła. Tym samym Rada nie dokonała oceny całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności. Ponadto Rada bezprawnie przesądziła, że przedstawione przez Spółkę przyczyny nie uzasadniają rozwiązania stosunku pracy z radnym w trybie art. 52 Kodeksu pracy i że utrata zaufania pracodawcy do pracownika nie może stanowić samoistnej przesłanki do rozwiązania stosunku pracy, gdyż kompetencje w tym zakresie posiada sąd pracy, natomiast Rada nie ma obowiązku badania i oceniania kwestii winy radnego w relacji do pracodawcy. W odpowiedzi na skargę Powiat Krapkowicki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595), zwanej dalej także ustawą, wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Odnośnie dopuszczalności skargi opartej o przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dodać ponadto przyjdzie, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały znosi jej skutki od samego początku (ex tunc). W rozpoznawanej sprawie, oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, należało uznać, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało bowiem wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie w formie uchwały Rady Powiatu Krapkowickiego Nr [...] z 19 marca 2014 r., skarżąca Spółka w dniu 16 kwietnia 2014 r. wniosła skargę za pośrednictwem Rady, z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, co pozwoliło na przeprowadzenie przez Sąd oceny legalności kwestionowanego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty i argumentacja na ich poparcie zasługują na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Od razu należy wskazać, że na tle jednobrzmiących przepisów ustaw samorządowych, tj. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jak i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz. U. 2013 r., poz. 594) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze nie budzi wątpliwości, że chociaż przepisy te nie określają żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak tego rodzaju uchwała powinna posiadać uzasadnienie przedstawiające motywy jej podjęcia, co z kolei pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 309 i powołane tam orzecznictwo). Dodać przyjdzie, że podjęcie przez radę uchwały na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy jest działaniem administracyjnoprawnym; uchwała ta podejmowana jest w sferze administracji publicznej. W konsekwencji, ocena tej czynności powinna odbywać się według standardów określonych w przepisach prawa administracyjnego. Zwrócić należy ponadto uwagę, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym sąd administracyjny nie przeprowadza oceny wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego. Kwestie te, związane z zasadnością wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę na gruncie przepisów prawa pracy, należą do kognicji sądu powszechnego - sądu pracy. Sąd administracyjny bada natomiast jedynie, czy kwestionowana uchwała nie narusza prawa materialnego i czy odpowiada warunkom formalnym. Ocena ta przeprowadzana jest w kontekście art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stosownie do którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zasadniczą kwestią podlegającą tej ocenie jest w szczególności, czy uchwała została wystarczająco umotywowana oraz czy opiera się na obiektywnym, rzetelnym i merytorycznym ustaleniu stanu faktycznego. Bezspornym jest, co zasadnie wskazano w skardze, powołując się na poglądy wyrażane orzecznictwie, że każda uchwała podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy powinna być uzasadniona - w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, przemawiających za określonym rozstrzygnięciem, a uzasadnienie powinno obejmować elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała za decydujące dla podjęcia uchwały określonej treści, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane relewantne dla rozstrzygnięcia. Ustalenia rady powinny mieć przy tym oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia w toku przeprowadzenia kontroli podjętej uchwały. Analiza treści art. 22 ust. 2 ustawy wskazuje, że co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa wyrażenia tej zgody pozostawione jest uznaniu rady powiatu. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody. Z tego względu, jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, motywy pracodawcy muszą każdorazowo podlegać badaniu przez radę, gdyż od tych ustaleń zależy, czy rada będzie zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, będącym jednocześnie radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, LEX 190991). W związku z powyższym należy przyjąć, że stanowisko rady odnośnie oceny faktycznych motywów pracodawcy występującego z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być precyzyjne i jednoznacznie wskazywać, czy zachodzą okoliczności obligujące radę do odmowy wyrażenia zgody i w jakich udokumentowanych faktach rada upatruje związek przyczyn rozwiązania umowy z wykonywaniem przez radnego mandatu. W przeciwnym razie taka uchwała jest sprzeczna z prawem i wymyka się spod kontroli sądu. Jak zasadnie wskazano w wyroku tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Op 446/13, uchwała, w której rada nie wyklucza, że postawione radnemu zarzuty miały związek z wykonywaniem przez niego mandatu, jednak kategorycznie swojego stanowiska nie precyzuje, jest sprzeczna z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy. W tym miejscu, zaznaczenia wymaga, że związanie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wynikiem postępowania w sprawie II SA/Op 446/13 nie jest takie, o jakim stanowi art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 446/13 , dotyczyła bowiem uchwały Rady Powiatu Krapkowickiego z dnia 12 lipca 2013 r., Nr [...], natomiast zaskarżona w obecnym postępowaniu uchwała Nr [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. nie jest kontynuacją tej uchwały, chociaż stanowi rozstrzygnięcie tego samego wniosku złożonego przez skarżącą Spółkę w dniu 21 czerwca 2013 r. Nie doszło wszak do zmiany poprzedniej uchwały, ale do podjęcia nowego aktu przez uprawniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała wydana została zatem w nowym postępowaniu i jest uchwałą niezależną od uchwały z dnia 12 lipca 2013 r. Nie mniej jednak ocena prawna i stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., choć nie wiążą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, to nie mogą zostać całkowicie pominięte, zwłaszcza że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Analizując nadal zapisy art. 22 ust. 2 ustawy należy stwierdzić, że rada powiatu może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą tego rozwiązania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Ustawodawca nie wskazał wprawdzie przesłanek, jakimi powinna kierować się rada przy podejmowaniu tego rodzaju uchwały, jednak nie oznacza to, że może ona dokonać tego w sposób arbitralny, w oderwaniu od motywów, którymi kieruje się pracodawca dążąc do rozwiązania stosunku pracy z radnym oraz niezależnie oceny postawy radnego jako pracownika, jeżeli postawa ta pozostaje w związku z zamiarem pracodawcy. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Skoro uchwała ta podejmowana jest przez radę powiatu w ramach swobody pozostawionej przez ustawodawcę, to - tak jak i inne rozstrzygnięcia zapadające w granicach tzw. uznania administracyjnego – tego rodzaju działanie nie może być dowolne, ale musi opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu przez organ uchwałodawczy uzasadnienia swego stanowiska. Rada winna przede wszystkim ocenić, czy stawiane zarzuty znajdują potwierdzenie w przedłożonym materiale dowodowym, a ponadto - z uwagi na charakter analizowanego przepisu i wynikające z niej kompetencje rady - nie jest ona zwolniona z obowiązku zwrócenia uwagi, aby jej stanowisko było podyktowane wyłącznie względami merytorycznymi i aby nie było narażone na zarzut nadużycia prawa. Zauważyć bowiem przyjdzie, że - jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie - celem ochrony przewidzianej komentowanym przepisie, udzielonej przez ustawodawcę funkcjonariuszowi publicznemu, wybranemu w wyborach powszechnych, jest zapewnienie swobodnego, a jednocześnie jak najskuteczniejszego sprawowania funkcji radnego, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy poprzez tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] LEX oraz uchwała 7 sędziów SN z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92, LEX nr 13277). Zgodzić należy się z powoływanym przez skarżącą Spółkę stanowiskiem, że kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny. Natomiast podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody w przypadkach, które nie są do pogodzenia z wartościami wypływającymi z Konstytucji RP, która nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek rzetelności, nienagannej postawy w życiu osobistym i zawodowym stanowi naruszenie prawa. Granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie muszą być wyznaczone ochroną tych wartości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765 oraz z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09, LEX nr 597449). Przepis art. 22 ust. 2 ustawy nie może być odczytywany i wykorzystywany przez organ stanowiący powiatu jako instrument blokujący możliwość poddania stosunku pracy radnego ocenie właściwego sądu – sądu pracy, co stanowiłoby naruszenie art. 8 Kodeksu pracy, wedle którego "nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony". Poza tym, jak zasadnie wskazano wyroku WSA we Wrocławiu, takie rozumienie omawianego przepisu prowadziłoby do nadużycia prawa przez przyznanie radzie niczym nieograniczonego władztwa, dającego kompetencje organowi stanowiącemu powiatu do narzucenia pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy w każdej sytuacji. Taka wykładnia komentowanego przepisu służyłaby w konsekwencji ochronie stosunku pracy radnego bez względu na okoliczności danego przypadku. Skutkowałoby to faktycznym brakiem możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym przez jego pracodawcę nawet w razie naruszania przez radnego obowiązków pracowniczych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 stycznia 2008 r., III SA/Wr 510/07, LEX nr 463675). Ponadto zaakcentowania wymaga, że przepis art. 22 ust. 2 ustawy nie upoważnia rady powiatu do dokonywania merytorycznej oceny powodów rozwiązania stosunku pracy wskazanych przez pracodawcę, w tym do oceny winy radnego w świetle art. 52 Kodeksu pracy, gdyż takie działanie wkraczałoby w sferę zastrzeżoną do właściwości sądu powszechnego, bowiem ocena przyczyn pod tym względem mieści się w kognicji sądu pracy. Przenosząc dotychczas przedstawione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uchwała Rady Powiatu Krapkowickiego nie spełnia wskazanych powyżej wymogów. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że Rada po raz kolejny nie wykazała, iż przyczyną rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. W uzasadnieniu uchwały rada zawarła m. in. konstatację, że nie wyklucza, iż ważnym powodem oświadczenia o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym były okoliczności związane z jego aktywnością w radzie powiatu. Według Sądu, za usprawiedliwione należy uznać sformułowane w skardze zarzuty, które dotyczą naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy poprzez niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny tej kwestii, pomimo jasno sprecyzowanego, słusznego stanowiska, zawartego we wcześniejszym wyroku tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op. W analizowanym zakresie nie można tracić z pola widzenia, że na gruncie art. 22 ust. 2 ustawy pierwszoplanową kwestią jest ustalenie, czy okoliczności wystąpienia z wnioskiem przez skarżącą Spółkę, będącą pracodawcą, mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia wnioskowanej zgody. Stanowisko Rady, która nie wyklucza istnienia takiego związku, jest zatem niejasne, co powoduje, że nie można bezsprzecznie stwierdzić, czy mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Jak wskazano wyżej, wysnute przez organ wnioski, zawarte w uzasadnieniu uchwały, stanowić mają bowiem logiczną konsekwencję dokonanych ustaleń faktycznych. Tymczasem wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewają niczym nie poparte twierdzenia o "czasowej zbieżności" objęcia przez radnego funkcji wiceprzewodniczącego Rady z trudnościami związanymi z dotychczasową pozytywną oceną jego pracy zawodowej przez pracodawcę. To samo dotyczy kwestii umorzenia postępowania prowadzonego przez prokuraturę. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść, jakiego związku w świetle art. 22 ust. 2 ustawy upatruje Rada pomiędzy wynikami śledztwa w sprawie niedopełnienia obowiązków przez radnego a wykonywaniem przez niego mandatu, w tym bliżej nieokreśloną "działalnością polityczną". Nie sposób odeprzeć zarzutów skarżącej Spółki, że stwierdzenia w tym zakresie są ogólnikowe i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a zwłaszcza nie ma jasności odnośnie treści powoływanego postanowienia, jak również przyczyn, które legły u podstaw jego wydania. Poza tym, w kontekście słusznie podnoszonego przez skarżącą spółkę zarzutu, że dokonując oceny odnośnie związku z wykonywaniem mandatu radnego, oparto się w istocie na wyjaśnieniach radnego, podnieść należy również, że treść tych wyjaśnień nie została omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W rezultacie, w dalszym ciągu nie udzielono odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązanie stosunku pracy ma czy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, co stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Oceniając zaskarżoną uchwałę nie można nie dostrzegać, że w dalszej części uzasadnienia Rada odniosła się także do zarzutów sformułowanych we wniosku. Jakkolwiek faktem jest, że zagadnieniom tym poświęcono wiele uwagi, to jednak dokonana ocena nie może być uznana za prawidłową, gdyż przeprowadzona została w istocie pod kątem przesłanki z art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, do czego Rada nie była uprawniona. Przedstawiono bowiem analizę poszczególnych zarzutów, oceniając je w aspekcie zawinienia radnego w relacji do pracodawcy. Jak słusznie zarzucono w skardze, również i w tym zakresie Rada oparła się wyłącznie na wyjaśnieniach radnego i jego subiektywnych przekonaniach, akceptując je w całej rozciągłości. Nie może być zatem mowy o obiektywnej ocenie przesłanek wskazywanych przez pracodawcę. Rada dysponowała dowodami, przedłożonymi wraz z wnioskiem, w postaci sprawozdania z przeprowadzonego w Spółce audytu w zakresie kontroli przestrzegania procedur wynikających z prawa zamówień publicznych, w tym postępowań przetargowych na zakup środków trwałych oraz rozdysponowania i zakwalifikowania środków finansowych, a także opinią rzeczoznawcy, które to dowody powinna ocenić w kontekście zasadności wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, który pełniąc funkcję Prezesa Spółki ponosił wszak odpowiedzialność za przestrzeganie obowiązujących przepisów i zachowanie przewidzianych prawem procedur. Dokumenty te jednoznacznie wskazywały na konkretne, istotne naruszenia w zakresie zamówień publicznych i rachunkowości, w szczególności odnośnie zakupu samochodu-[...]. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie jest rzeczą organu stanowiącego powiatu kontestowanie prawidłowości wyników audytu ani prowadzenie postępowania w celu podważenia ich treści. W uzasadnieniu uchwały nie wskazano przyczyn, dla których te właśnie okoliczności stanu faktycznego nie zostały uwzględnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia o odmowie wyrażenia zgody rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jak wyżej wskazano, organ nie może postąpić w sposób arbitralny, w oderwaniu od konkretnych okoliczności danego przypadku. Poza tym, w ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada dokonuje wadliwej wykładni celowościowej przepisu art. 22 ust. 2 ustawy, przyjmując, że celem nadrzędnym jest ochrona stosunku pracy radnego i że zasługuje on na ochronę w każdym przypadku. Tymczasem, jak wywiedziono już wcześniej, kompetencja organu wynikająca z tego przepisu nie oznacza uprawnienia do odmowy zgody w każdej sytuacji, gdyż granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie wyznaczone są ochroną wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny, natomiast nieuwzględnienie ich przez organ powiatu stanowi naruszenie prawa. Rzeczą Rady było natomiast ustalenie, czy podawane przez Spółkę zarzuty stanowią racjonalne i obiektywne przesłanki usprawiedliwiające prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem. Z tego obowiązku Rada nie wywiązała się w należyty sposób, czym naruszony został przepis art. 22 ust. 2 ustawy. Z przedstawionych względów należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała, odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu, która jednoznacznie nie wyklucza przyczyn związanych wykonywaniem mandatu radnego, a jednocześnie zawiera wadliwą ocenę przesłanek rozwiązania stosunku pracy, podjęta została z istotnym naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Takie stanowisko skutkuje uznaniem, że badana uchwała, jako sprzeczna z prawem jest nieważna w świetle art. 79 ust. 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały, zawarte w punkcie drugim wyroku, uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.