II SA/Op 314/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Świerczów z dnia 7 maja 2020 r., Nr XV/155/2020 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego (dalej również jako organ nadzoru lub Wojewoda) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała nr XV/155/2020 Rady Gminy Świerczów (dalej również jako Rada lub organ stanowiący) z dnia 7 maja 2020 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Świerczów na lata 2020 – 2025, w której działając na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej w skrócie: "u.s.g.", oraz art. 21 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), dalej jako "ustawa", uchwalono wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Świerczów na lata 2020-2025 określony w załączniku do niej (§ 1). W uchwale tej ustanowiono, że utraciła moc uchwała Rady Gminy w Świerczowie z dnia 10 września 2009 r., nr XXVIII/201/2009 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Świerczów na lata 2009-2014 (§ 2); wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3). Nadto określono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 4). W załączniku do niej określono: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach (rozdział I); 2) analizę potrzeb oraz planów remontów i modernizacji wynikającej ze stanu technicznego budynków z podziałem na kolejne lata (rozdział II); 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach 2020-2025 (rozdział III); 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu (rozdział IV); 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz 6) przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach (rozdział V); 7) źródła finansowania oraz wysokość wydatków na gospodarkę mieszkaniową (rozdział VI); a także zawarto 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (rozdział VII). Organ nadzoru, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że w kwestionowanej uchwale Rada uchwaliła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Świerczów na lata 2020- 2025 oraz uchyliła własną uchwałę z dnia 10 września 2009 r., nr XXVI 11/201/2009 w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Świerczów na lata 2009 – 2014. Uchwała ta, na co także zwrócił uwagę Wojewoda, ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W ocenie Wojewody kwestionowana uchwała istotnie narusza prawo, ponieważ Rada nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez pominięcie jej obligatoryjnych elementów. Kontynuując organ nadzoru podniósł, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: a) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach (pkt 1); b) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata (pkt 2); c) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach (pkt 3); d) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu (pkt 4); e) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach (pkt 5); f) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach (pkt 6); g) wysokość kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne (pkt 7); h) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 8), a w szczególności niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali (lit. a ); i) planowaną sprzedaż lokali (lit. b ). Zdaniem Wojewody organ jednostki samorządu terytorialnego realizujący ustawowy obowiązek opracowania wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść programu. Podkreślił przy tym organ nadzoru, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 ustawy lokalowej wyrażeniem "w szczególności" oznacza, że choć wskazane w tym przepisie elementy stanowią katalog otwarty, to obligatoryjnie muszą zostać ustalone w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że dostosowując program do uwarunkowań lokalnych, wynikających ze stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, rada nie może pominąć kwestii – z punktu widzenia ustawodawcy – relewantnych dla prawidłowego prowadzenia gospodarki mieszkaniowej, realizującej zadania własne gminy wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy. Następnie przytoczył orzecznictwo sądowadministracyjne na poparcie swojego stanowiska i wskazał, że Rada uchwalając program nie dokonała analizy potrzeb oraz planów remontów i modernizacji wynikających ze stanu technicznego budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, jak również nie określiła wysokości kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne, stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy. Wojewoda zauważył także, że Rada w tym zakresie wskazała jedynie, że wysokość tych wydatków uzależniona jest od budżetu gminy. Następnie organ nadzoru przytoczył stanowisko doktryny w odniesieniu do pojęcia "istotnego naruszenia prawa", akcentując, że jako takie zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Podkreślił przy tym, że jest to uchybienie "prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu". W ocenie organu nadzoru Rada podejmując kwestionowaną uchwałę dopuściła się istotnych naruszeń prawa, które uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Świerczów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Rada w Rozdziale II w § 1-3 dokonała analizy potrzeb remontów i modernizacji wskazując, iż niezbędne remonty oraz modernizacje mają za zadanie utrzymać stan mieszkaniowy w stanie niepogorszonym. Kontynuując ten wywód zaznaczył, że środki na powyższe będą uzyskiwane z wynajmu lokali oraz ze środków zaplanowanych w budżecie gminy. Równocześnie podniósł, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów nie określają jak szczegółowo i dokładnie muszą być opisane elementy uchwały określone w art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 21 ust. pkt 7 ustawy. W jego ocenie ogólne określenie tych elementów jak to zrobiła Rada w zaskarżonej uchwale stanowi wypełnienia wymogów ustawowych. Niezależnie od podjętej argumentacji Wójt wskazał, że "podjął stosowne kroki celem uszczegółowienia uchwały Nr XV/155/2020 w ten sposób, by uwzględnić zastrzeżenia Wojewody zawarte w skardze". Podsumowując wniósł o nieobciążanie Rady kosztami zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zważeń należy zaznaczyć, że działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 1 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – w dalszym ciągu przywoływanej także jako: u.s.g., stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Należy wskazać, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie ww. terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Przede wszystkim należy stwierdzić, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W związku z czym był on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała, co nie jest sporne, jest aktem prawa miejscowego, a jej podstawą materialnoprawną jest art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, stanowiący, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego podstawie, co wymaga w powtórzenia, do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Przedmiotowa uchwała jak wynika z podstawy jej podjęcia oraz co wynika z jej tytułu, stanowi wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Rację ma Wojewoda, że w swoich regulacjach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program powinien, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 21 ust. 2 ustawy, zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale przede wszystkim stanowić pewną prognozę na przyszłość - w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy, gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadanie własne. W celu realizacji tego zadania na podstawie art. 20 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednocześnie w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Analiza treści art. 21 ust. 2 ustawy, na co także zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1456/19, którą w pełni podziela skład orzekający w tej sprawie, prowadzi do wniosku, że określając materię, do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy jednak wskazać, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy, wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA). Zdaniem Sądu prawidłowo podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że z treści tego przepisu wynika, iż uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, wyrok WSA w Gliwicach z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 296/21 oddalający skargę Gminy Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 stycznia 2021 r., nr NPII.4131.1.1082.2020 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, czy wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1137/15 oraz orzecznictwo tam przytoczone). Sąd ten zasadnie stwierdził, że pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje bowiem istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 art. 21 ustawy składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu prawidłowo skarżący podnosi, że wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Z tej racji uwzględniając konieczność umieszczenia w programie wszystkich elementów z art. 21 ust. 2 ustawy podzielić należy stanowisko Wojewody, że organ stanowiący uchwalając program, nie dokonał analizy potrzeb oraz planów remontów i modernizacji wynikających ze stanu technicznego budynków i lokali z podziałem na kolejne lata (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy), jak również nie określił wysokości kosztów w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także koszty inwestycyjne (art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy), wskazując jedynie, że wysokość tych wydatków uzależniona jest od budżetu gminy. Dostosowując program do uwarunkowań lokalnych, wynikających ze stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, rada nie może pominąć kwestii – z punktu widzenia ustawodawcy – relewantnych dla prawidłowego prowadzenia gospodarki mieszkaniowej, realizującej zadania własne gminy wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy. Jednocześnie zasadnie organ nadzoru wskazał, że tożsame stanowisko w tej kwestii było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2368/14 NSA stwierdził, że pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały. Natomiast tut. Sąd w wyroku z 13 grudnia 2007 r, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 480/07 wskazał, że niewypełnienie zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości nawet w przypadku, gdy pozostałe zapisy ujęte w treści programu są niewadliwe. W ocenie tego Sądu, co podziela w pełni skład orzekający w tej sprawie, pełna realizacja upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga ujęcia w programie wszystkich elementów wymienionych w art. 21 ust. 2 tej ustawy. Tym samym, powtórzenia wymaga, że z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Równocześnie podkreślenia wymaga, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z 5 listopada 2001 r., sygn. akt U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z 30 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z 22 lipca 2008 r., sygn. akt K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Akt normatywny nie realizujący upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (wyrok TK z 10 lipca 2001 r., sygn. akt P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126). Należy podkreślić, że jeżeli kontrola sądu administracyjnego z punktu widzenia zgodności z prawem kontrolowanego aktu (art. 184 Konstytucji i art. 1 ust. 2 p.u.s.a.)prowadzi do wniosku, że przepisy zaskarżonych uchwał nie uwzględniają uwarunkowań lokalnych w zakresie podjętych uchwał, co powoduje, że treść prawa miejscowego nie realizuje w pełni norm ustawowych, to taka ocena mieści się w granicach kontroli legalności aktu prawa miejscowego i nie może być traktowana jako wyraz nieuprawnionej ingerencji w samodzielność uchwałodawczą gminy (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13). Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została podjęta zarówno z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, jak i w wyniku niezrealizowania tego upoważnienia w wymaganym przez ustawodawcę zakresie, przez co Rada dopuściła się istotnego naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy. Z tego powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością uchwały, jako niewypełniającej przyznanej kompetencji. Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Mając na uwadze podniesione argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., po ustaleniu niewypełnienia zaskarżoną uchwałą zakresu regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy, Sąd stwierdził nieważność tej uchwały. Ponieważ przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego w przekonaniu Sądu, Rada Gminy Świerczów nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy pomijąc obligatoryjne elementy ustanowione w art. 21 ust. 2 ustawy oraz naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Stanowi to istotne naruszenie prawa co uzasadniało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.