II SA/Op 392/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Jemielnica z dnia 20 marca 2014 r., Nr XXXVII/243/14 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy Jemielnica w dniu 20 marca 2014 r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/243/14 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jemielnica w 2014 r., zwanej dalej "uchwałą" lub "Programem" w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Jako podstawę prawną swego działania wskazała art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.) - dalej zwanej u.s.g. W treści § 1 przedmiotowej uchwały organ określił, że jej celem jest ustalenie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jemielnica w 2014 r. Na mocy § 2 uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Jemielnica, natomiast w § 3 postanowiono, w jakiej formie podaje się ją do publicznej wiadomości. Z kolei § 4 uchwały stanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Załącznik do zaskarżonej uchwały zawiera program, w którym określono m.in. sposób odławiania bezdomnych zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych kotów. Skargą z dnia 27 czerwca 2014 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jemielnica z dnia 20 marca 2014 r., Nr XXXVII/243/14 w sprawie "Przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jemielnica w 2014 r.", z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Jemielnica podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Podał, że zgodnie z tym przepisem Rada Gminy uchwala corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog koniecznych do uregulowania w tym programie elementów określony został w art. 11a ust. 2 i 5 powyższej ustawy i obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Organ podkreślił, że w celu prawidłowego wypełnienia delegacji wynikającej z powyższych przepisów Rada Gminy Jemielnica zobligowana była do uregulowania w przyjętym "Programie" wszystkie wymienione wyżej elementy. Ponadto "Program" powinien zawierać wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, na co wskazuje art. 11a ust. 5 cytowanej ustawy o ochronie zwierząt. Wojewoda Opolski zakwestionował prawidłowość wypełnienia przez Radę Gminy Jemielnica delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 1, 3 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, akcentując, że w przedmiotowej uchwale nie wskazano konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta, oraz nie określono podmiotu upoważnionego do odławiania bezdomnych zwierząt. Ponadto w § 14 "Programu" Rada nie wskazała wprost podmiotów, z którymi gmina będzie współpracować w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem Wojewody, zapis taki nie stanowi właściwej realizacji delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. W dalszej kolejności organ nadzorczy zakwestionował niewłaściwy sposób publikacji przedmiotowego aktu. Podkreślił, że Rada Gminy Jemielnica nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie przeznaczyła jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, czym istotnie naruszyła art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W tym zakresie Wojewoda powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "tego typu uchwała musi być zaliczana do aktów planowania". Akty te mogą być równocześnie aktami prawa miejscowego. W takiej sytuacji konieczne jest ustalenie czy analizowany akt jest aktem prawnym zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem jak wskazuje organ nadzorczy "w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu miejscowego". W ocenie Wojewody, uchwała niewłaściwie została zakwalifikowana do aktów prawa wewnętrznego, a zapis w jej § 4 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jemielnica wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego tego, że program powinien wskazywać konkretne schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta oraz podmiot, który zajmie się ich odławianiem, Wójt Gminy Jemielnica przedłożył kopię umowy zawartej 2 września 2013 r. pomiędzy Gminą Jemielnica, a G. B., prowadzącą działalność pod nazwą [...] G. B. w [...], ul. [...], w której wskazano schronisko, do którego trafiać będą bezdomne zwierzęta wyłapane na terenie Gminy przez ten podmiot. Odnotował, że umowa została zawarta na okres jednego roku, tj. od 2 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi Wójt zauważył także, że z treści art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, nie wynika jednoznacznie, aby w przypadku bezdomnych zwierząt istniał obowiązek wskazywania w uchwale konkretnego schroniska i adresu podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, tak jak jest to sformułowane w przypadku zwierząt gospodarskich. Odwołując się do racjonalności ustawodawcy zauważył, że gdyby w przepisie tym chodziło o podanie konkretnego adresu schroniska dla zwierząt bezdomnych, ustawodawca skonstruowałby brzmienie art.11a ust. 2 pkt 1 ustawy tak, jak brzmienie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu, Wójt Gminy Jemielnica wskazał, że w momencie podejmowania uchwały istniały sprzeczne opinie dotyczące jej kwalifikacji prawnej. Mając na uwadze orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych ocenił przedmiotową uchwałę, jako akt planowania będący aktem wewnętrznym. Organ dopuścił jednak możliwość, że w swojej kwalifikacji mógł popełnić błąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej także P.p.s.a.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 powyższej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 omawianej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 20 marca 2014 r., Nr XXXVII/243/14 Rada Gminy Jemielnica przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jemielnica w 2014 r. w brzemieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856, zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a st. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazać również należy, iż realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4). W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest konkretne określenie sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też, "Program" - podejmowany na podstawie art. 11a ustawy - powinien zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto, "Program" winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania (art. 11a ust. 5 ustawy). Wskazanie zatem konkretnego schroniska, celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, czyli urealnienia opieki (ust. 2 pkt 1) stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a w zw. z art. 11 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że ustawa przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania "Programu", powyższe zaś przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. W § 6 "Programu" Rada przewidziała wprawdzie zapewnienia bezdomnym zwierzętom opieki i miejsca w schronisku dla zwierząt, jednakże nie wskazała w nim konkretnych informacji na temat schroniska, w którym bezdomne zwierzęta będą umieszczane. Jednocześnie, jak słusznie podniósł Wojewoda, brak wskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego schroniska dla zwierząt stanowić będzie również niemożność odławiania bezdomnych zwierząt. Przyjdzie nadto odnotować, że z zawartej przez Gminę Jemielnica omówionej umowy z G. B., prowadzącą działalność gospodarczą, której przedmiotem jest świadczenie usług z zakresu ochrony nad bezdomnymi zwierzętami wynika, iż została ona zawarta na okres od dnia 2 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Jemielnica, załączając kopię powyższej umowy do odpowiedzi na skargę, nie przedłożył jednakże żadnego innego dokumentu, który zaświadczyłby, że w okresie od 1 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Gmina Jemielnica zapewni bezdomnym zwierzętom miejsce w jakimkolwiek schronisku, czy podmiot, który zajmie się odławianiem bezdomnych zwierząt oraz zapewnieniem opieki weterynaryjnej wraz z obligatoryjną sterylizacją lub kastracją wyłapanego zwierzęcia. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że określony przez Radę Gminy w Jemielnicy, sposób realizacji wynikających z art. 11a ust 2 pkt 1, 3 i 8 ustawy zadań gminy, nie pozwala na ich pełną realizację, bowiem nie stanowi spełnienia ustawowego obowiązku zapewnienia schronienia bezdomnym zwierzętom, poprzez umieszczenie ich w schronisku. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego, rację ma Wojewoda, że w przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, które przez okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. będzie zapewniać ochronę przed bezdomnością, o której mowa w art. 11a ustawy, jak również wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Powyższe, w ocenie Sądu, przesądza o wadliwości aktu wydanego przez Radę Gminy Jemielnica z dnia 20 marca 2014 r., która kwalifikowana jest jako istotne naruszenie prawa. W świetle powyższych konstatacji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Wójta zawarta w odpowiedzi na skargę. Poza tym, Sąd z urzędu zauważa, że przyjęta w § 10 "Programu" regulacja nie zapewnia w kształcie przewidzianym przez ustawodawcę obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Regulacja ta jest bowiem z jednej strony zbyt ogólna, aby tylko na jej podstawie można było ocenić, czy zostały spełnione wymogi z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy. Poza tym ustawodawca nie przewidział możliwości wprowadzania dodatkowych warunków określających zwierzęta, które mają być poddane tym zabiegom, w szczególności przypisania im przymiotu "bezdomności". Tak więc unormowanie zawarte w § 10 "Programu" nie tylko nie jest kompletne, ale także modyfikuje przepis powszechnie obowiązujący. Końcowo odnieść należy się również, do spornej pomiędzy stronami kwestii dotyczącej, czy uchwała podjęta przez Radę Gminy w Jemielnicy jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Wojewody Opolskiego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Sąd w składzie orzekającym, w pełni podziela to stanowisko. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takimi aktami są np. uchwały Rady Gminy. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaznaczyć należy, iż u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" wymaga sięgnięcia do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt). Wydawane są one przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej im ustawowej normy kompetencyjnej i ogłaszane są w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza zatem rodzaj zamieszczonych w niej norm. Ich charakter i kształtowanie przez nie sytuacji prawnej adresatów, mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/10, LEX nr 745407; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445; z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, LEX nr 196727; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09, LEX nr 595500; z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 1191/05, LEX nr 228225; z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/01, LEX nr 81765; z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, LEX nr 275445 z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J.P.Tarno, OSP 2002/11/138; E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 99/14, wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 i z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyroki WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 249/12, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 822/11, z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/11 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter mają przepisy uchwały Rady Gminy w Jemielnicy z dnia 20 marca 2014 r., nr XXXVII/243/14 w przyjęciu "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jemielnica w roku 2014". W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w "Programie" mają formę norm o charakterze generalnym (odnoszą się one do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11 oraz z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli do ustalenia, że uchwala jest aktem prawa miejscowego wystarczy, aby zawierała co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowaną do podmiotów zewnętrznych to warunek ten spełnia przedmiotowa uchwała. Skierowana jest ona bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów tj. do mieszkańców wioski i gminy Jemielnicy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Równocześnie stanowi podstawę prawą do wykonywania uregulowanych w nim zadań tj.: dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji zwierząt, usypiania ślepych miotów czy też poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym z zakresu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Skoro zaś uchwała Rady Gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, z późn. zm.). Jest to warunek konieczny do wejścia w życie tej kategorii aktu prawnego. Nie wykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak w niniejszej sprawie - nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Tym samym, taki akt nie ma mocy obowiązującej. W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko Wojewody w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego w art. 11a ustawy, co skutkuje jej ułomnością. Należy ocenić to jako istotne naruszenie prawa, bowiem uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. W następstwie zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności aktu, Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a. .