II SA/Op 395/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., Nr LXXI/745/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...], stanowi uchwała Nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz w związku z uchwałą Rady Miasta Opola Nr XXII/223/07 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, która zainicjowała procedurę planistyczną. W ramach realizowanej procedury Prezydent Miasta Opola w dniu 14 stycznia 2009 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków wniesionych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. W § 2 tego aktu, dotyczącym wniosków uwzględnionych częściowo, wskazał m.in. wniosek złożony przez A S.A. w [...], w którym wnioskodawca wniósł o uwzględnienie wskazanych przez niego zagadnień dotyczących: obiektów inżynierskich eksploatowanego awaryjnego składowiska odpadów paleniskowych "[...]", zaopatrzenia miasta Opola w ciepło z [...] oraz rozwiązań komunikacyjnych miasta Opola. Na kolejnym etapie działań zmierzających do podjęcia zaskarżonej uchwały, po wyłożeniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu oraz po przeprowadzeniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, zarządzeniem z dnia 18 maja 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu zmiany Studium. Do uwag wniesionych przez A S.A. w [...] odniósł się w § 2 zarządzenia, wskazując, ze uwagi te, ujęte w pozycji 184 załącznika do zarządzenia, uwzględnione zostały częściowo. W załączonym wykazie zgłoszonych uwag, w pozycji 184 wskazano natomiast, że uwagi wniesione przez A S.A. w [...] dotyczyły: uwzględnienia konieczności funkcjonowania składowiska odpadów paleniskowych przez 40 lat, uwzględnienia możliwości wprowadzenia produkcji materiałów budowlanych z wykorzystaniem odpadów paleniskowych, uwzględnienia możliwości dostawy ciepła z [...], uwzględnienia zapisów Programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej (skorygowania odpowiednio zapisów na str. 33) oraz istnienia konfliktu postulatu utworzenia zespołu przyrodniczo–krajobrazowego i zakazu zasypywania, z funkcją podstawową. Określając, że uwagi dotyczą ustalenia projektu planu dla nieruchomości położonej w strefie oznaczonej jako [...] – strefa infrastruktury technicznej wyjaśniono ponadto, że składowisko odpadów funkcjonuje zgodnie z wcześniej wydanymi decyzjami i pozwoleniami. Postulat utworzenia zespołu przyrodniczo–krajobrazowego "[...]" i zakaz jej zasypywania pozostaje natomiast bez zmian, albowiem wynika ze "Strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności przyrodniczo–krajobrazowej miasta Opola" z roku 2006. Studium uwzględnia z kolei możliwość dostawy ciepła z [...]. Uchwalając zmianę Studium, w § 1 ust. 2 uchwały Nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., wskazano, że jej integralną częścią są: część tekstowa zmiany Studium stanowiąca załącznik nr 1, a nadto część graficzna - zmiany Studium (zał. nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (zał. nr 3). W rozdziale I części wstępnej załącznika nr 1 wskazano podstawę prawną, zakres opracowania oraz źródła i materiały, w rozdziale II zawarto uwarunkowania, wśród których uwzględniono m.in. dotychczasowe zagospodarowanie i przeznaczenie terenu (pkt 1), stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony (pkt 2), stan środowiska przyrodniczego oraz wymogi jego ochrony (pkt 3), a także stan prawny gruntów (pkt 7). W rozdziale III przedstawiono kierunki zagospodarowania przestrzennego, wskazując na dokonany podział struktury funkcjonalno–przestrzennej na sześć stref, w tym strefę infrastruktury (pkt 1.1.6), która obejmuje obszary [...], [...] i [...], w której znajdują się istniejące powierzchniowo duże tereny przeznaczone pod takie funkcje jak: oczyszczalnia ścieków, składowisko odpadów. W odniesieniu do tej strefy, jako najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano: uatrakcyjnienie zagospodarowaniu obszarów, powiązania obszarów z systemem zieleni miejskiej oraz wprowadzenie zieleni izolacyjnej. W obrębie każdej ze stref wyróżniono 58 obszarów, z których każdy został przedstawiony w Studium wraz z charakterystyką, rysunkiem oraz ujętym tabelarycznie opisem dotyczącym ustaleń dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru wyróżnionego jako "[...] przy ul. [...]" i oznaczonego symbolem "[...]", wskazano, że "obszar jest położony jest w strefie infrastruktury technicznej, ponieważ w dużej mierze użytkowany jest przez A S. A. jako awaryjne składowisko odpadów paleniskowych, a jego bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obszary: [...], [...], [...], [...]. W tabeli 47, dotyczącej obszaru [...], jako kierunki zagospodarowania wskazano "strefa infrastruktury technicznej; obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; tereny zamknięte; obwodnica południowa; inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (zadania nr 15, 1). Sformułowano też obowiązujące zakazy (lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, naruszania stosunków wodnych oraz dewastacji gleb w obrębie użytku ekologicznego [...] w [...]) oraz obowiązujące nakazy, tj. ochrona konserwatorska (stanowiska archeologiczne), zachowanie rezerwy terenu pod rozbudowę układu komunikacyjnego oraz uwzględnienie uciążliwości dróg, ochrona biocenoz łąkowych i szuwarowych w szczególności siedlisk chronionych i stanowisk roślin chronionych i rzadkich w obrębie użytku ekologicznego [...] w [...], uwzględnienie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Ponadto w tabeli nr 47 wskazano nieobowiązujące postulaty takie jak: utworzenie zespołu przyrodniczo–krajobrazowego w obrębie [...], lokalizacja w części północnej obszaru schroniska dla bezdomnych zwierząt wraz z towarzyszącą zielenią, przeprowadzenie ścieżek rowerowych oraz wprowadzenie zieleni. W rozdziale IV przedstawiono wpływ uwarunkowań na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), objaśnienie przyjętych rozwiązań (pkt 2), syntezę ustaleń projektu studium (pkt 3) ze wskazaniem celów strategicznych oraz zgodność planów miejscowych z ustaleniami studium (pkt 4), akcentując, iż uznaje się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są zgodne ze Studium wtedy, gdy wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego, wypełniają lub rozszerzają zakazy i nakazy. Wskazano też, że zawarte w ustaleniach postulaty oznaczają czynność pożądaną, możliwą, ale nie obowiązującą. Pismem z dnia 16 maja 2011 r., A S. A. wezwała Radę Miasta Opola do usunięcia zawartego w Studium ustalenia dla obszaru [...], dotyczącego "utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego w obrębie [...]". Wskazując na naruszenie swego interesu prawnego Spółka wyjaśniła, że posiada na terenie awaryjne składowisko odpadów paleniskowych "[...]", które położone jest w południowo - zachodniej części [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], a którego stan prawny jest usankcjonowany wymaganymi aktami. Podzielone jest ono wałem na dwie kwatery: "A" - wypełnioną wodą i "B"- częściowo wypełnioną popiołem. Dalej Spółka wskazała, że podstawową działalnością na terenie składowiska jest unieszkodliwianie, poprzez składowanie, własnych odpadów paleniskowych, a obecnie odpady paleniskowe są w całości wykorzystywane gospodarczo i nie są składowane, jednak składowisko zapewnia taką możliwość w sytuacjach, gdy ich gospodarcze wykorzystanie nie byłoby możliwe. Ponadto, eksploatacja zespołu obiektów budowlanych składowiska jest ściśle powiązana z eksploatacją [...]. Dla zmniejszenia kosztów utylizacji popiołu i żużla planowane jest też uruchomienie na tym terenie produkcji materiałów budowlanych z wykorzystaniem odpadów paleniskowych. Zdaniem Spółki, informacja ta winna zostać ujawniona w Studium jako inwentaryzacja stanu istniejącego, a z uwagi na wskazany stan faktyczny, który w Studium nie został uwzględniony, postulat dotyczący utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na terenie czynnego składowiska awaryjnego [...], stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ponadto stwarza podstawę prawną do uchwalenia, dla danego terenu, planu miejscowego, którego zapisy uniemożliwią korzystanie przez A S.A. ze wskazanej wyżej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co narusza jej interes prawny. Odpowiadając na powyższe wezwanie, Rada Miasta Opola w piśmie z dnia 16 czerwca 2011 r. stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, stąd nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ wyjaśnił, ze zmiana studium została opracowana i uchwalona zgodnie z przepisami ustawy, a część uwag i wniosków zgłaszanych przez A w toku procedury planistycznej została uwzględniona. Przedstawiając zapisy uchwały dotyczące obszaru [...] organ uznał, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie z powodu mylnej interpretacji zapisów ustawy. Wskazując na regulacje ujęte w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy organ zaakcentował, że celem nadrzędnym opracowania Studium jest wyważenie wszystkich interesów i potrzeb, zarówno bieżących, jak i przyszłych, a w efekcie określenie polityki przestrzennej gminy, które przede wszystkim minimalizuje konflikty przestrzenne. Kwestionowana uchwała spełnia natomiast wszystkie wymogi powołanych przepisów jak i pogodzenie interesów i potrzeby właścicieli (użytkowników) nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem zaleceń opracowania ekofizjograficznego. Dalej organ wyjaśnił, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w Studium nie jest obowiązującym ustaleniem typu nakaz, lecz postulatem, który nie musi być bezwzględnie przestrzegany. Podkreślił, że zespoły przyrodniczo-krajobrazowe nie są powoływane w Studium, lecz odrębnymi aktami prawnymi i jeśli taki zespół przyrodniczo-krajobrazowy zostanie powołany, to w Studium będzie musiał być uwzględniony jako obowiązujące ustalenie. Na tej podstawie organ stwierdził, że nieruchomość może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i zgodnie z wydanymi decyzjami oraz pozwoleniami, natomiast decyzja o konieczności ustanowienia formy ochrony przyrody podejmowana jest niezależnie od ustaleń studium i wynika ze specjalistycznych opracowań analiz i badań. W studium nie można zakwestionować ustanowionych form ochrony przyrody, jeśli takie są. Poza tym studium nie jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie nie są wydawane decyzje o warunkach zabudowy. We wniesionej skardze A S.A. z siedzibą w [...] domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej [...] (obszar [...]), zarzucając skażonej uchwale naruszenie: - art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaplanowanie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie [...] (obszar [...]) bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania tego terenu; - art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaplanowanie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie [...] (obszar [...]) z pominięciem stanu prawnego gruntów znajdujących się na tym obszarze; - § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z dnia 26 maja 2004 r.) poprzez zaplanowanie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie [...] (obszar [...]) bez uzasadnienia zawierającego objaśnienie przyjętego rozwiązania. Powołując okoliczności i argumenty przedstawione wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca zakwestionowała stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na wezwanie. Odnośnie uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem Spółka podniosła, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego, które niewątpliwie kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Wywiodła, że wobec zapisu Studium, sporządzenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego na jego podstawie spowoduje zmianę sposobu wykonywania prawa przysługującego jej w odniesieniu do działek położonych w obszarze [...]. Skarżąca zaakcentowała również, że w studium powinno uwzględniać się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Dodatkowo Spółka podniosła, że brak uzasadnienia uchwały sprawia, iż niemożliwe jest nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Miasta, w szczególności przy ograniczeniu prawa własności strony skarżącej, ale również podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. Z drugiej natomiast strony ten brak przesądza o niezgodności skarżonej uchwały z prawem, w szczególności z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (...) i spowodował naruszenie zasad państwa prawa i praworządności, wyrażonych odpowiednio w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Do skargi dołączone zostały odpisy ksiąg wieczystych, a także kserokopie decyzji Wojewody Opolskiego dotyczące udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne oraz decyzji Marszałka Województwa dotyczącej zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wezwanie skarżącej, organ wywiódł, że zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów, ani też interesu prawnego skarżącej. Dodatkowo organ podniósł, że studium powstaje w oparciu o materiały planistyczne wskazane w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (...). Wskazał również organ, że do opracowania zaskarżonego Studium wykorzystano "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla miasta Opola", "Inwentaryzację i waloryzację przyrodniczą miasta Opola" oraz "Strategię ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności przyrodniczo–krajobrazowej Opola" i na tej podstawie wyjaśnił, że określone tam wskazania, których treść przytoczył, spowodowały konieczność zamieszczenia w Studium stosownych zapisów. Zaakcentował przy tym, że utworzenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego w studium nie jest obowiązującym ustaleniem typu nakaz, lecz postulatem. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia organ wskazał natomiast, że zostało ono zamieszczone w rozdziale IV części tekstowej Studium i zawiera objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium, jak również określa wpływ uwarunkowań na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego miasta. Końcowo stwierdził, że nieruchomość skarżącej może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, wydanymi decyzjami i pozwoleniami, a decyzja o konieczności ustanowienia formy ochrony przyrody podejmowana jest niezależnie od ustaleń studium i wynika ze specjalistycznych opracowań, analiz i badań. Studium nie jest przy tym aktem prawa miejscowego, a dokonując jego zmiany organ nie przekracza zasad władztwa planistycznego, ani nie ogranicza prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wynika, iż zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wedle którego każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W obydwu powyższych uregulowaniach zasadnicze kryterium wyróżnienia aktów kontrolowanych w trybie sądowoadministracyjnym stanowi materia podlegająca regulacji w drodze aktu organu samorządu terytorialnego, czyli "sprawa z zakresu administracji publicznej". Na tle różnego rodzaju spraw należących do zadań własnych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały na podstawie norm prawa administracyjnego (publicznego), w doktrynie i orzecznictwie przeważa szerokie rozumienie tego pojęcia. W szczególności wskazuje się, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998 nr 6, poz. 171). Odnośnie dopuszczalności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dodać ponadto przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto zasadę, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 , skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiwsa 2007, nr 3, poz. 60). W świetle przytoczonych przepisów przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszej remonstracji, czyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie – zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Z tych względów badanie przez sąd dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi polegać na ocenie, czy skarga spełnia wymagania formalne tj. charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz termin wniesienia skargi, a następnie - jeśli wymagania te zostały spełnione - do badania legitymacji skarżącego. Przystępując do oceny w zakresie skuteczności wniesienia skargi stwierdzić przyjdzie, że ze względu uwagi na sposób i przedmiot regulacji, uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także w sprawie zmiany studium, podejmowane – tak jak zaskarżona uchwała Nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r. – na podstawie art. 12 ust. 1 oraz na podstawie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, dotyczą niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z przepisami tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy i jest realizowane przez radę gminy w drodze uchwały (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1), przy czym studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5). Wymogi formalne studium szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 10 ust. 4 ustawy, zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym. Charakter normatywny studium jest odmienny od tego, jaki posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 ustawy aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, niemniej jednak jest drugim – obok planu – podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy. Ponadto, nie można nie dostrzegać wzajemnej relacji pomiędzy studium i planem. W myśl art. 9 ust 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast przepis art. 20 ust. 1 ustawy konkretyzuje obowiązek rady gminy polegający na przeprowadzeniu, przed uchwaleniem planu, oceny zawartych w nim ustaleń w kontekście ustaleń studium. Zauważyć należy, że według brzmienia ostatnio powołanego przepisu, w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały obowiązywała zasada dokonania przez radę oceny zgodności planu z ustaleniami studium, natomiast od dnia 21 października 2010 r., na skutek nowelizacji wprowadzonej mocą art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 poz. 871), wymóg ten określony został jako obowiązek stwierdzenia przez radę, że plan nie narusza ustaleń studium. W konsekwencji omówionej nowelizacji nie zostało jednak wykluczone związanie rady ustaleniami studium. W tym miejscu zauważyć należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odwołuje się do pojęcia "naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia". Uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie nie przysługuje zatem temu podmiotowi, który ma w tym interes prawny, ale temu którego interes prawny został naruszony skarżoną uchwałą. Interes prawny, do którego wprost nawiązuje powyższy przepis, to interes oparty na prawie materialnym, z którego postanowień określony podmiot wywodzi swoje, konkretne, prawa i obowiązki. Innymi słowy, musi być to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego, kształtujące sytuację prawną wnoszącego skargę, przyznały ochronę prawną. Źródłem takiego interesu są zatem z całą pewnością prawa rzeczowe, jak własność czy użytkowanie wieczyste, służące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10, System Informacji Prawnej Lex nr 597664). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Wskazuje się, że musi to być interes aktualnie a nie tylko potencjalnie naruszony, własny a nie wywodzony z sytuacji prawnej innego podmiotu, a skarga nie ma charakteru actio popularis (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, opubl. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4 oraz J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A). Na gruncie powołanych wyżej regulacji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że chociaż - co do zasady - naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie oraz realne i z tego względu może nastąpić zapisami planu miejscowego, a nie ustaleniami studium niemającymi charakteru prawa miejscowego, to jednak, w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia . Determinuje to z kolei możliwość zaskarżania uchwały rady gminy w sprawie studium na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie tego przepisu. Dopuszczając skargę sądowoadministracyjną na uchwałę w sprawie studium, nie można jednak tracić z pola widzenia różnicy pomiędzy studium a planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego, które jest łatwe do wykazania na tle zapisów planu, natomiast na gruncie ustaleń studium znacznie trudniejsze i wymaga badania w odniesieniu do każdego odrębnego przypadku. W sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w sprawie studium trzeba zatem ustalić, czy zaskarżona uchwała, której zapisy wiążą radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego i przez to wpływają na sposób i wykonywanie prawa własności, narusza interes prawny skarżącego. W konsekwencji, podmiot wnoszący skargę w trybie omawianego przepisu musi wykazać, że skarżona uchwała, naruszając prawo - w tym również w sposób określony w art. 28 ustawy, czyli zasady bądź tryb sporządzania studium, albo właściwość organów w tym zakresie - jednocześnie bezpośrednio narusza jego interes prawny lub uprawnienie, czyli negatywnie wpływając na jego sferę prawno-materialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, Lex nr 969575, z dnia z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Lex nr 437511 oraz z dnia z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 414/09, Lex nr 555876). Dokonując nadal oceny przesłanek skuteczności wniesienia skargi, na podstawie zgromadzonej dokumentacji odnotować trzeba, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka A wezwała Radę Miasta Opola pismem z dnia 16 maja 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie w dniu 17 czerwca 2011 r. - na co wskazuje data prezentaty uwidocznionej na piśmie Rady z dnia 16 czerwca 2011 r., przedłożonym wraz ze skargą - dochowała wymaganego prawem terminu, wnosząc skargę do tut. Sądu poprzez przesłanie jej pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 15 lipca 2011 r., co wynika z daty stempla pocztowego uwidocznionego na kopercie przesyłki. Oceniając natomiast legitymację procesową skarżącej Spółki należy przede wszystkim stwierdzić, że do terenu objętego zaskarżoną uchwałą, oznaczonego symbolem [...], skarżącej Spółce przysługuje prawo własności części działek, natomiast w odniesieniu pozostałych jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź Gminy Opole, co wynika z zapisów ksiąg wieczystych nr KW A, KW B i KW C oraz decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 4 lipca 1997 r., nr [...]. Oznacza to, że skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, gdyż zaskarżona uchwała ingeruje w sposób wykonywania przez skarżącą uprawnień wynikających z posiadanego prawa do gruntów w tym sensie, że przewidując utworzenie na nim zespołu przyrodniczo–krajobrazowego, dopuszcza tym samym odmienny sposób zagospodarowania terenu. Wprawdzie, omówiony już wyżej, specyficzny charakter normatywny studium powoduje, że ustalenia te nie są bezpośrednio wiążące dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w związku z czym nie ograniczają ich praw rzeczowych, stąd przez Spółkę nadal mogą być wykonywane dotychczasowe uprawnienia wynikające z uzyskanych pozwoleń, jednak zapisy Studium w sposób pośredni kształtują przeznaczenie terenu, skoro stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisy planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Lektura części tekstowej zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że konstruując zapisy dotyczące ustaleń określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, sformułowano je w formie nakazów i zakazów oraz postulatów, jako wytycznych do określenia w planie miejscowym, co stanowi realizację wymogów wynikających z § 6 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto, w punkcie 1.2 rozdziału III zamieszczono zastrzeżenie w brzmieniu: "Uznaje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze Studium wtedy, gdy wypełnia określone nakazy i zakazy lub je rozszerza", zaś w punkcie 4 rozdziału IV stwierdzono, że "Zawarte w ustaleniach postulaty oznaczają stan lub czynność pożądaną, możliwą, ale nie obowiązkową. Postulaty stanowią więc pewną sugestię do opracowywania planów miejscowych. Niezgodność ustaleń planu miejscowego z postulatem nie stanowi o jego niezgodności ze Studium". Odczytując te zapisy w kontekście powołanych wcześniej przepisów ustawy dotyczących związania zapisami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, należy uznać, że eksponowany przez Gminę argument, iż projekt ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określony został jako postulat, jak również, że w treści uchwały wskazano, iż zapisy w tym zakresie są nieobowiązujące, nie zmienia faktu, że wszystkie ustalenia Studium są wiążące przy sporządzaniu planu, a to związanie rady gminy należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych niż studium. Z tego względu dotychczasowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] może – choć nie musi – ulec zmianie w nowym planie miejscowym. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że ustanowienie zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, będących w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), fragmentami krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującymi na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43) i jednocześnie jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 9), następuje na mocy odrębnej uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 44 ust. 1 tej ustawy, której projekt wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 3a) i która określa nazwę obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 2). Wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie ustaleniami studium nie skutkuje obowiązkiem podjęcia przez radę tego rodzaju uchwały, jednakże w razie uchwalenia takiego aktu, nastąpi bezwzględne związanie jego postanowieniami, gdyż uchwała o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego posiada rangę aktu prawa miejscowego (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, Lex nr 694431). Do czasu podjęcia uchwały opartej o przepis art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie jest jednak wykluczone, że kwestionowane zapisy Studium, wprawdzie tylko sugerujące możliwość utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie [...], nie zostaną jednak zignorowane przy uchwalaniu dla tego terenu planu miejscowego, kształtującego sposób wykonywania własności nieruchomości i teren oznaczony symbolem [...] nie zostanie w tym planie przeznaczony w sposób zbieżny z dotychczasowym. Możliwa jest też sytuacja odwrotna, polegająca na zachowaniu w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia, zwłaszcza, że w kierunkach zagospodarowania przestrzennego (rozdział III pkt 1.1.6) wskazano, iż obszar oznaczony symbolem [...] mieści się w strefie infrastruktury. Żaden z tych wariantów nie będzie łamał zasady zgodności ze studium i nie będzie stanowić naruszenia jego ustaleń, gdyż omawiane zapisy Studium w odniesieniu do postulatów są sformułowane w sposób, który pozwala na dość daleko idącą swobodę przy uchwalaniu planu. Dokonując nadal oceny zaskarżonej uchwały, raz jeszcze zaakcentować trzeba, że w świetle przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dla uwzględnienia skargi nie wystarcza stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Służy ono wyłącznie ocenie legitymacji skargowej, nie ma natomiast znaczenia dla oceny skarżonej uchwały, stąd Studium mogłoby zostać zakwestionowane jedynie wówczas, gdyby wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej Spółki, dostrzeżone zostały wady, z którymi przepis art. 28 ustawy wiąże sankcję nieważności tego rodzaju uchwały, tj. w razie naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie, nawet w razie ustalenia tego rodzaju wadliwości, wnioskowane w skardze stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego i podjętej w dniu 26 sierpnia 2010 r., jest wykluczone przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tych okolicznościach w rozpoznawanej sprawie mogło dojść wyłącznie do stwierdzenia przez Sąd, na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, ewentualnie - w razie braku takich wadliwości - do oddalenia skargi w trybie art. 151 P.p.s.a. Kontrolując zatem, czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 28 ustawy, należy mieć na względzie, że zasady sporządzania studium dotyczyć mogą zawartości tego aktu planistycznego, tj. części tekstowej i graficznej oraz załączników, ustaleń zawartych w studium, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei tryb postępowania obejmuje sekwencję czynności w ramach prowadzonej procedury, które muszą dokonywane we właściwych terminach, zapewniając jednocześnie udział osób trzecich i przez to zabezpieczając ich interesy przed ewentualnymi naruszeniami. Naruszenie trybu postępowania musi być przy tym istotne, przez co w doktrynie rozumie się tego rodzaju naruszenie, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania studium (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2009, s. 250-255). Pamiętać też należy, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu. Do jego zakresu należy również sporządzenie studium, stanowiącego etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego. Uchwała rady gminy w sprawie studium jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących pośrednio na uprawnienia innych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, Lex nr 334317). Ponadto, ingerowanie w prawo własności poprzez uchwalenie studium oraz analogicznie - wprowadzenie do niego zmian, jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa zarówno w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 6 ust 1 ustawy. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium. Wykonując uprawnienia z zakresu władztwa planistycznego gmina winna czynić to wszak w jego granicach, które są wyznaczane obowiązującymi przepisami prawa. O ile naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to sytuacja taka nie zachodzi, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostają naruszone, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W ocenie Sądu, przy podejmowaniu postanowień zaskarżonej uchwały, odnoszących się do terenu określonego w Studium symbolem [...], nie doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium. W szczególności Rada Miasta Opola nie naruszyła zarzucanych w skardze przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy, jak również nie uchybiła przepisom rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 kwietnia 2004 r. Ponadto, nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy dotyczące postępowania, określone w art. 11 ustawy; dotrzymano warunków określających sposób oraz formę powiadomień, w tym także wymogi w zakresie uzyskania uzgodnień i opinii oraz dopełniono zasad związanych z wyłożeniem projektu Studium i rozpatrywaniem uwag, w tym także wnoszonych przez skarżącą Spółkę, zachowując przepisane terminy. Studium spełnia również przewidziane w art. 9 ust. 2 ustawy oraz w rozporządzeniu wykonawczym warunki odnośnie formy i treści. W szczególności Studium posiada część graficzną i tekstową, w tym także uzasadnienie, zawierające - stosownie do przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego - objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium, a kwestionowane zapisy znajdują oparcie w materiałach planistycznych, powołanych w jego treści, na podstawie których zostało sporządzone. Jak wskazano wyżej, władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem prawa własności, którego w tym kontekście nie można rozumieć jako prawa absolutnego, uzasadniającego nieograniczoną możliwość wykorzystywania własnego gruntu w sposób określony w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. Z kolei o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wówczas, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym uzasadnione być ono może dobrze rozumianym celem publicznym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będące aktem polityki przestrzennej, winno z mocy art. 10 ust. 1 ustawy, uwzględniać – poza wskazywanym w skardze dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu (pkt 1) i stanem prawnym gruntów (pkt 8) – również inne uwarunkowania, wynikające m.in. ze stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (pkt 2), stanu środowiska, w tym wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9). W świetle treści zaskarżonej uchwały, nie można zarzucić, że te uwarunkowania zignorowano, gdyż wszystkie z nich zostały przedstawione w rozdziale II zaskarżonej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że katalog uwarunkowań, jakie winny zostać uwzględnione w studium, nie jest wyczerpujący, a jedynie przykładowe z nich są wskazane w sposób enumeratywny i są równorzędne, co oznacza, że winny zostać uwzględnione przez organ w procedurze planistycznej zgodnie z zasadą aktualności, a nie według kolejności zamieszczenia ich w tym przepisie. Oznacza to, że dotychczasowe przeznaczenie terenu, wymienione w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie jest kwestią nadrzędną. Podnieść też należy, że z uwagi na charakter studium, w toku uchwalania zmian do studium organ nie ma obowiązku uwzględniania dotychczas wydanych decyzji w sprawach indywidualnych. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłby do usankcjonowania roli decyzyjnej w procesie planistycznym innych organów niż wskazane w ustawie, co byłoby w sposób oczywisty .sprzecznie z porządkiem prawnym. Poza tym, stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy, w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1) oraz obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt. 3). Zaakcentowania wymaga, że z mocy art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody, cele ochrony przyrody, w tym zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, jak również utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody, są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m.in. w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Na gruncie powyższego, nie ulega wątpliwości, że w celu realizacji dyrektywy z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w zaskarżonej uchwale, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musiały znaleźć odzwierciedlenie ustalenia w zakresie uwarunkowań przyrodniczych, wynikające z materiałów planistycznych, określonych w rozporządzeniu wykonawczym, a sporządzonych na etapie opracowania studium, które zostały wymienione w treści Studium (rozdział I pkt 3). Należały do nich "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla miasta Opola" oraz "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza miasta Opola". Wynika z nich jednoznacznie, że teren [...] w [...] jest miejscem występowania rzadkich i chronionych gatunków roślin i zwierząt oraz gniazdowania ptaków, w tym m.in. rdestnicy stępionej, podwodnej formy przęstki pospolitej, traszki grzebieniastej, mewy śmieszki, rybitwy zwyczajnej, cyranki i krwawodzioba. Obszar ten wskazano jako projektowaną formę ochrony przyrody w zakresie zróżnicowanych krajobrazów [...] z siedliskami przyrodniczymi podlegającymi ochronie oraz stanowiskami roślin i zwierząt chronionych i rzadkich, a ponadto określono jego funkcje jako ekosystem wodny i wodno-błotny węzłowy dla struktury ekologicznej miasta. W tych warunkach, zamieszczenie w Studium kwestionowanych zapisów dotyczących spornego terenu należy uznać za dopuszczalne i usprawiedliwione z punktu widzenia interesu publicznego, przejawiającego się w konieczności uwzględniania zasad i wartości prawnie chronionych, wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, a do takich wartości należą również elementy przyrodnicze środowiska. Zaznaczyć przy tym przyjdzie, że do kompetencji Sądu, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie pod względem legalności, nie należy merytoryczna ocena trafności i celowości rozwiązań Studium, w tym ustaleń w zakresie konieczności objęcia całości bądź części spornego obszaru ochroną. W opisanych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dyskwalifikowałyby Studium w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Nie dostrzeżono też naruszenia właściwości rzeczowej, miejscowej ani instancyjnej organów, o jakiej mowa w tym przepisie. Zaskarżoną uchwałę podjęto w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, stąd naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki nie oznacza, że kwestionowany zapis Studium został przyjęty z naruszeniem prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.