II SA/Op 421/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 6 marca 2014 r., Nr XXXII/215/14 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Uchwałą z dnia 6 marca 2014 r., nr XXXII/215/14 Rada Gminy w Pawłowiczkach przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt" – zwany dalej "Programem", w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Jako podstawę prawną swego działania organ wskazał art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. 1002 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"). Na mocy § 2 przedmiotowej uchwały wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Pawłowiczki, natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W treści powyższego "Programu" wskazano na jego priorytetowe cele, do których zaliczono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) znakowanie zwierząt oraz 9) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do § 11 na realizację powyższego "Programu" organ przeznaczył środki finansowe w kwocie 20.000 zł, które wydatkowane będą na podstawie umów. W dniu 1 lipca 2014 r., Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- zwanej dalej "u.s.g."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 6 marca 2014 r., nr XXXII/215/14 w sprawie "Przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt", z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Pawłowiczki podjęła przedmiotowa uchwałę na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy a obowiązek ten Gmina realizuje określając w uchwale podjętej na podstawie art. 11a ustawy program opieki na zwierzętami bezdomnym oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog koniecznych do uregulowania w tym programie elementów określony został w art. 11 a ust. 2 i 5 ww. ustawy i obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Organ podkreślił, że w celu prawidłowego wypełnienia delegacji wynikającej z ww. przepisów Rada Gminy Pawłowiczki zobligowana była uregulować w przyjętym "Programie" wszystkie wymienione wyżej elementy. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewoda Opolski wskazał, że Rada Gminy Pawłowiczki podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła przepisy prawa w sposób istotny, w związku z częściowym wypełnieniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ustawy. Organ podał, że w § 10 uchwały nie wskazano konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania dotyczące całodobowej opieki weterynaryjnej. W ust. 2 § 10 uchwały zawarto zapis, że umowa na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych będzie zawarta przez Wójta z lekarzem weterynarii, w trybie określonym w odrębnych przepisach. Z postanowień tego przepisu nie wynika jednak, jaki podmiot będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy i stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Wojewody, z brzmienia art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wprost wynika, że to rada gminy określa elementy wskazane w tym przepisie. Adresatem norm zawartych w tych uchwałach jest każdy, kto znajdzie się w sytuacji regulującej niniejszą materię. Natomiast uchwała podjęta w tym zakresie musi w sposób konkretny i jednoznaczny wskazywać podmioty realizujące zadania, w zakresie wynikającym z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Oznacza to, że Rada Gminy powinna uregulować niniejszą materię kompleksowo, poprzez wyczerpujące określenie upoważnienia zawartego w powyższym przepisie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pawłowiczki wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie wymagane elementy, za wyjątkiem pkt 8 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Jednakże, w cenie Wójta Gminy Pawłowiczki, zapis wskazany w § 10 uchwały czyni zadość dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, bowiem w ust. 1 § 10 uchwały wyraźnie wskazano, że zapewnia się całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, z kolei w ust. 2 § 10 uchwały podano, iż w tym zakresie organ zawrze umowę z lekarzem weterynarii. W dalszej kolejności organ wskazał, że przedmiotowy "Program" jest aktem planowania, który co do zasady ma charakter aktu prawa wewnętrznego. Okoliczność, że określony program uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, co do zasady winien wykluczać charakter danego aktu jako aktu prawa miejscowego. W konsekwencji, w ocenie Wójta Gminy, zamieszczenie w treści uchwały indywidualnie oznaczonego podmiotu – lekarza weterynarii - jako zobowiązanego do realizowania określonych zadań pozbawia przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Program będący aktem prawa miejscowego wskazuje, iż Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną - zaś organ wykonawczy zawiera stosowną umowę z podmiotem wybranym także w drodze odpowiednich procedur. Zdaniem organu, umowa cywilnoprawna nie jest umową zawartą na stałe, a jej nawiązanie z podmiotem trzecim może spotkać się z równie szybkim jej rozwiązaniem i koniecznością zmiany uchwały. W ocenie Wójta, zamieszczenie w programie postanowień o konkretnym charakterze oznaczałoby wkraczanie przez Radę Gminy w zakres kompetencji organu wykonawczego. W końcowym fragmencie rozważań organ wskazał, iż uchwała została podjęta w dniu 6 marca 2014 roku, zaś w dniu 28 marca 2014 r. podpisano umowę z lekarzem weterynarii na świadczenie usług weterynaryjnych, w tym zapewnienia całodobowej opieki w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt na terenie Gminy Pawłowiczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 w/w ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 omawianej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 – 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 6 marca 2014 r., nr XXXII/215/14 Rada Gminy Pawłowiczki przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pawłowiczki w 2014 r. w brzemieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 zwanej nadal "ustawą"). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a st. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazać również należy, iż realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Na zasadzie art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przy czym, koszty realizacji programu ponosi gmina. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) – ust. 6. W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też, uchwała – "Program" – podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto, "Program" winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania. Wskazanie zatem podmiotu tj. lekarza weterynarii, z którym gmina będzie współpracować w zakresie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2 pkt 8 ustawy), stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a w zw. z art. 11 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że ustawa przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania "Programu", powyższe zaś przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Zasadnie zatem organ nadzoru przyjął, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego lekarza weterynarii, celem zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, bowiem nie wyczerpuje zakresu tegoż przepisu. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkiem gminy jest zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ust. 2 § 10 "Programu" postanowiono natomiast, że w celu zapewnienia opieki weterynaryjnej, Wójt Gminy zawrze w trybie określonym w odrębnych przepisach odpowiednią umowę z lekarzem weterynarii. Informacja o adresie i numerze telefonu lekarza weterynarii, zostanie podana na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Pawłowiczki i na stronie internetowej Gminy Pawłowiczki (ust. 3 § 10 "Programu"). W kwestionowanym przepisie nie wskazano natomiast konkretnego lekarza, który będzie realizował to zadanie. Ponadto również w § 7 ust. 2 "Programu" wskazano, że zabiegi usypiania ślepych miotów będzie przeprowadzać lekarz weterynarii, z którym Gmina Pawłowiczki zawrze umowę o świadczenie usług usypiania ślepych miotów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też ten "wykonawczy" charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. W ocenie Sądu, określony przez Radę Gminy w Pawłowiczkach, sposób realizacji wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy zadań gminy, nie pozwala na ich pełną realizację, nie stanowi bowiem spełnienia ustawowego obowiązku wskazania podmiotu – lekarza weterynarii. Jak już wskazano powyżej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie wskazany winien być konkretny lekarz weterynarii. To w programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie poprzez podjęcie późniejszych działań przez nieokreślone w programie podmioty. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust 2 pkt 8 ustawy uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z również niedokreślonym w tym planie podmiotem. Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie wskazany określony lekarz weterynarii, które realizować będzie postanowienia Programu. Nie ma racji Gmina podnosząc w odpowiedzi na skargę, że zawarcie umowy z konkretnym podmiotem może nastąpić dopiero po wejściu w życie uchwały (programu), jako jego realizacja. Tym bardziej, że jak wynika z § 1 "Programu" bezdomnym zwierzętom po ich odłowieniu zapewniono miejsce w schronisku dla zwierząt na ternie Gminy Racibórz prowadzonym przez Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w Raciborzu, ponadto w § 8 wskazano gospodarstwo rolne w Gościęcinie, Gmina Pawłowiczki prowadzone przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w Gościęcinie, jako gospodarstwo rolne zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich. Podnoszona nadto okoliczność, że po podjęciu uchwały w dniu 6 marca 2014 r., Gmina 28 marca 2014 r. zawarła umowę z lekarzem weterynarii, nie ma znaczenia dla sprawy. Jak bowiem wskazano powyżej obowiązek wskazania konkretnego lekarza weterynarii winie być ujęty w uchwale nie poprzez uzupełnianie uchwały innymi dokumentami w tym umowami cywilnoprawnymi. W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, co stanowi konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. W sprawie dostrzec również należy, że celem "Programu" jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełnienia obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Stąd też systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", w. Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, z 2012 r., nr 4, s.44). Co więcej okoliczność, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 –dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych www.orzeczeniansa.gov.pl). Uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Zaznaczyć należy, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11, z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/10, LEX nr 745407; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445; z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, LEX nr 196727; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09, LEX nr 595500; z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 1191/05, LEX nr 228225; z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/01, LEX nr 81765; z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, LEX nr 275445 z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J.P.Tarno, OSP 2002/11/138; E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101, a także wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 i z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 - dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczeniansa.gov.pl). Taki charakter mają przepisy uchwały Rady Gminy w Pawłowiczkach z dnia 28 marca 2014 r., nr XXXII/215/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11 oraz z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11 – również dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczeniansa.gov.pl). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności aktu, Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a. .