II SA/Op 461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzegu na zarządzenie Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia 1 lutego 2012 r., nr 512/2012 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu zarządzania cmentarzem komunalnym oraz ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza, urządzeń cmentarnych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Brzegu (dalej też jako: Prokurator lub skarżący) jest zarządzenie Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia 1 lutego 2012 r., nr 512/2012, podjęte w sprawie zatwierdzenia regulaminu zarządzania cmentarzem komunalnym w Lewinie Brzeskim oraz ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza, urządzeń cmentarnych. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. nr 144, poz. 853, ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887, ze zm.) oraz uchwały Nr VII/55/2003 Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie powierzenia Burmistrzowi Lewina Brzeskiego uprawnień do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W § 1 zarządzenia Burmistrz zatwierdził regulamin zarządzania i utrzymania cmentarza komunalnego, w § 2 postanowił, że ustala stawki cen i opłat pobieranych na terenie cmentarza komunalnego za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz korzystanie z gminnych obiektów u urządzeń użyteczności publicznej w wysokości określonej w załączniku nr 2 do niniejszego Zarządzenia, w § 3 wskazał, ze stawki określone w Załączniku nr 2 podlegają corocznej waloryzacji o wskaźnik wzrostu cen, towarów i usług, ogłaszany przez Prezesa GUS za rok poprzedni, w § 4 wykonanie zarządzenia powierzył Kierownikowi Wydziału Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska. Natomiast w § 5 postanowił, że stawki cen i opłat, o których mowa w § 2 podlegają podaniu do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na tablicach ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś w § 6, że traci moc uchwała nr 1180/2001 Zarządu Miasta i Gminy Lewin Brzeski z dnia 22 listopada 2001 r. Określił też, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 7). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe zarządzenie wniósł Prokurator Rejonowy w Brzegu. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w dacie wydania zarządzenia: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.) w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506) polegające na pobieraniu opłat określonych w zaskarżonym zarządzeniu, które nie weszło w życie z uwagi na brak ogłoszenia go jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym; art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, ze zm. – aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1473) polegające na pobieraniu na podstawie § 1 pkt 3 i 4 załącznika nr 2 do zaskarżonego zarządzenia opłat za chowanie kolejnego ciała lub szczątków ludzkich do grobu ziemnego oraz murowanego bez uwzględnienia 20 letniego okresu od ostatniego pochówku mimo tego, że ponowne użycie grobu przed upływem 20 lat może nastąpić jedynie w przypadku chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Wskazując na powyższe, z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, że jest legitymowany do jej wniesienia oraz, że Burmistrz Lewina Brzeskiego, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz postanowień uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 czerwca 2003 r., Nr VII/55/2003, był upoważniony do wydania zaskarżonego zarządzenia, gdyż Rada Miejska w Lewinie Brzeskim przekazała swą kompetencję odnośnie do ustalenia cen i opłat Burmistrzowi Lewina Brzeskiego. Zarządzenie to nie zostało jednak opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest ich ogłoszenie. Ponadto, również z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wydane przez organ wykonawczy zarządzenie ma charakter prawa miejscowego, a w związku z tym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jego wejście w życie wymaga obligatoryjnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Brak publikacji zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa. Na jego podstawie nie można egzekwować od adresatów norm zakazów i nakazów w nim określonych, a zatem wszystkie opłaty pobierane na podstawie zaskarżonego zarządzenia były pobierane w sposób bezprawny. Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych skarżący dowodził, przytaczając brzmienie przepisów art. 7 ust. 1 – 3 tej ustawy, że Burmistrz Lewina Brzeskiego ustalając rodzaj i wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych nie uwzględnił tych regulacji ustawowych. Z § 1 pkt 3 i 4 załącznika nr 2 do zaskarżonego zarządzenia nie wynika, aby opłata za kolejny pochówek została określona przy uwzględnieniu zakazu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Modyfikowanie zaś przepisów rangi ustawowej jest niedopuszczalne. Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że doprecyzowaniu winny ulec również postanowienia zawarte w § 1 pkt 1 i 2 załącznika nr 2, gdyż budzą one istotne wątpliwości co do zasadności pobierania opłat w tych przepisach wskazanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lewina Brzeskiego wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem organ wykonawczy gminy w granicach wynikających z umocowania zmienił zaskarżone zarządzenie, a treść nowego zarządzenia opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wyjaśnił, że u podstaw błędnego przekonania organu o zgodności z prawem sposobu upublicznienia zaskarżonego zarządzenia legło przekonanie, że zarządzenie dotyczące jednego cmentarza nie jest aktem prawa miejscowego. Wskazał również, że treść zarządzenia wskazuje, iż zostało ono zakwalifikowane jako akt prawa miejscowego, gdyż podane zostało do publicznej wiadomości w BIP Gminy Lewin Brzeski oraz na tablicach ogłoszeń. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że zarządzenie naruszało przepis art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przy piśmie procesowym z 2 stycznia 2020 r. organ przesłał m.in. zarządzenie Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia 20 grudnia 2019 r., Nr 438/2019, w sprawie ustalenia cennika opłat na cmentarzu komunalnym w Lewinie Brzeskim. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. pełnomocnik organu przedłożył oświadczenie co do wywołania skutków prawnych przez zaskarżone zarządzenie, tj. wykaz kwot pobranych na jego podstawie w okresie obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm. – dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została przez Prokuratora Rejonowego w Brzegu na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Uwzględniając materię podlegającą regulacji przez zaskarżone zarządzenie należało przyjąć, że dotyczyła ona aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dodać należy nadto, że wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Skargę zatem należy uznać za dopuszczalną. Przedmiot kontroli sądowej stanowiło zarządzenie Burmistrza Gminy Lewin Brzeski z 1 lutego 2012 r., nr 512/2012, podjęte w sprawie zatwierdzenia regulaminu zarządzania cmentarzem komunalnym w Lewinie Brzeskim oraz ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza, urządzeń cmentarnych. Już na wstępie stwierdzić należy, że zarządzeniu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego), pomimo zamieszczenia w nim postanowienia, że stawki cen i opłat, o których mowa w § 2 podlegają podaniu do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na tablicach ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 5). Przyjęcie powyższego zaniechania, wbrew ustawowemu wymogowi wynikającemu z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej ustawą, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia charakteru zaskarżonego zarządzenia, tj. czy stanowi ono akt prawa miejscowego. Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego przez Prokuratora zarządzenia, wskazać należy, że po złożeniu skargi zaskarżone zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego, w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę" stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła - w ocenie Burmistrza Lewina Brzeskiego - okoliczność wydania w dniu 20 grudnia 2019 r. zarządzenia Nr 438/2019, którym uchylono zaskarżone zarządzenie oraz ponownie ustalono cennik opłat na cmentarzu komunalnym w Lewinie Brzeskim. W przekonaniu Sądu, pomimo podjęcia tego zarządzenia postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wynika z oświadczenia Burmistrza, zawartego w piśmie z dnia 24 lutego 2020 r., kwestionowane zarządzenie wywołało w okresie jego obowiązywania skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd zarządzenie objęte skargą już nie obowiązywało, może być jednak nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Odnośnie do uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994/1/7) Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwłaszcza że są powszechnie uznawane w orzecznictwie sądowoadmistracyjnym, w którym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały (także zarządzenia) polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jego nieważność znosi skutki zarządzenia od początku jego obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Aktualnie dominuje jednak pogląd, zgodnie z którym zarządzenie wydane przez organ wykonawczy gminy w przedmiocie regulaminu zarządzania cmentarzem komunalnym oraz ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych jest aktem prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia określonych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Nadto zarządzenie to ma charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/17; wyrok WSA w Łodzi z 7 września 29017 r., sygn. akt III SA/Łd 574/17; wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 443/19 - dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, Nadmienić należy również, że z akt sprawy wynika, iż uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zostało powierzone Burmistrzowi Lewina Brzeskiego przez Radę Miejską w Lewinie Brzeskim uchwałą z dnia 27 czerwca 2003 r., Nr VII/55/203. Korzystając z tego upoważnienia, organ wykonawczy wydał przedmiotowe zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego i urządzeń cmentarnych w Lewinie Brzeskim, a w jego § 7 postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Dodać należy również, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 – obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 712), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Burmistrz Lewina Brzeskiego legitymowany był zatem do wydania zaskarżonego zarządzenia wobec postanowień uchwały Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 27 czerwca 2003 r., Nr VII/55/203. Dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej tego aktu miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Analiza postanowień zarządzenia pozwala na przyjęcie, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych, adresaci zarządzenia określeni zostali w sposób generalny (normy zawarte w akcie zdefiniowały adresata poprzez wskazanie określonych cech, a nie wymienienie z nazwy), zaś normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w tym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowane jest ono również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zaskarżone zarządzenie reguluje w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za pochowanie zwłok i prochów, za udostępnienie lub zarezerwowanie miejsca grzebalnego oraz za wjazd na cmentarz i korzystanie z urządzeń cmentarnych, obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma ono też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma cechy pozwalające zaliczyć je do aktów prawa miejscowego, to winno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy. Brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Sąd zgodził się ze skarżącym, że brak publikacji zaskarżonego zarządzenia winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia- t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172, ze zm,; aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przytoczonego zatem wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Podanie zaskarżonego zarządzenia do publicznej wiadomości w zakresie stawek i opłat, o których mowa w § 2 zarządzenia, w sposób określony w jego § 7 nie stanowi o zrealizowaniu obowiązku wynikającego z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wymóg ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ w § 7 tego aktu Burmistrz postanowił, iż "zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania". Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.