II SA/Op 566/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. P. i J. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej należności oraz opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. K. P. i D. P. wnieśli pismem z dnia 21 listopada 2015 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2015 r., nr [...], ustalającą stronie skarżącej jednorazową należność za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,0744 ha, stanowiącego działkę ewidencyjną nr a, k.m. [...], obręb [...], położonego przy ul. [...] w [...], sklasyfikowanego jako gruntu ornego klasy II (R.II), przeznaczonego pod budowę budynku usługowego (przychodni stomatologicznej) z częścią mieszkalną, w wysokości 28.189,04 zł. Jednocześnie wskazano, iż przedmiotowej należności nie pobiera się, ponieważ wartość przedmiotowego gruntu ustalona według cen rynkowych stosowanych w obrocie gruntami w czasie faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, o która należy pomniejszyć należność, przewyższa obliczoną kwotę (pkt 1), ustalającą skarżącym, opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu wymienionego w pkt 1 decyzji w wysokości 10 % należności, co równa się wartości 2.818,90 zł (pkt 2). Strona skarżąca w skardze wniosła m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wniosek w tym zakresie nie został uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ustalającej im opłatę roczną wynoszącą 10 % jednorazowej należności w kwocie 28.189,04 zł z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co równa się wartości 2.818,90 zł, płatnej przez okres 10 lat w terminie do 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2015 r., nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji reguluje art. 61 § 3 P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd może wstrzymać wykonanie aktu administracyjnego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty, a wykazanie ich wystąpienia jest rzeczą wnioskodawcy. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny. Przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez Sąd tej instytucji procesowej jest, jak wyżej zaznaczono, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował m.in., że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). W kolejnym orzeczeniu NSA podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA zważył też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "Postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy." Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali zarówno przesłanek na jakich opierają swój wniosek, jak też nie przedstawili żadnych okoliczności, ani dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Należy też wyjaśnić, że wprawdzie - jak wskazano wyżej - Sąd nie ma obowiązku poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem decyzji za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). Sąd jednakże może je wziąć pod uwagę, jeśli znajdzie je w trakcie analizy akt sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FZ 805/11). Jednakże w niniejszej sprawie Sąd analizując akta sprawy nie znalazł argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, a przeciwnie ich lektura prowadzi do wniosku, że wniosek taki należy oddalić. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji na skarżących został nałożony obowiązek uiszczania przez 10 lat opłaty rocznej w kwocie 2.818,90 zł. Skarżący nie mają zatem obowiązku uiszczania jednorazowo kwoty pieniężnej. Określenie przez organ opłaty rocznej nie jest wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, ponieważ tego faktu, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji materialnej strony, która zresztą w tej sprawie nie została przedstawiona, jako zła, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OZ 737/14; LEX nr 1529107). Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji można otrzymać zwrot uiszczonej kwoty (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 684/13). Obowiązek zatem wykazania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, leży po stronie skarżącej, która powinna uzasadnić wniosek przez wskazanie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Powtórzyć przyjdzie, że nie wystarczy samo zgłoszenie wniosku w tej kwestii, lecz powinien być on poparty dokumentami źródłowymi. Brak uzasadnienia wniosku w tym zakresie uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04). Ponadto, jak wynika z treści skargi, skarżący prowadzą przychodnię stomatologiczną, która według nich zdobywa coraz więcej pacjentów, stąd można wnioskować, że osiągają zysk. Natomiast mimo deklarowanych wydatków, a ponoszonych na kolejną inwestycję, nie wykazali, że nie są w stanie zapłacić raz w roku opłaty rocznej w kwocie 2.818,90 zł, jak też, że spowoduje to znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Równocześnie Sąd, analizując akta sprawy nie dostrzegł nadzwyczajnych okoliczności, które zgodnie z przywołanym art. 61 § 3 P.p.s.a., pozwalałyby na wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Wobec tego - działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji.