II SA/Op 90/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Namysłowa na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 30 grudnia 2021 r., Nr 481/VIII/21 w przedmiocie zatwierdzenia planu pracy komisji rewizyjnej rady gminy postanawia odrzucić skargę. Burmistrz Namysłowa B. S. (zwany dalej: "skarżącym") - działając w swoim imieniu, wniósł pismem procesowym z 28 stycznia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - za pośrednictwem Rady Miejskiej w Namysłowie (zwanej dalej także: "organem") - na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z 30 grudnia 2021 r., Nr 481/VIII/21 w sprawie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Namysłowie na rok 2022. Jako podstawę wniesionej skargi, wskazał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz .U. z 2022 r., poz. 559, z późn. zm.), zwanej dalej: ustawa lub "u.s.g." oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z poźn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a". Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Namysłowie (zwana dalej jako: "organ"), działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy oraz § 49 ust. 7 pkt 1 Statutu Gminy Namysłów (opubl. w Dz. Urz. Woj. Op. z 2020 r., poz. 3678), w § 1 zatwierdziła plan pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Namysłowie na rok 2022, według przedstawionej w uchwale tabeli zawierającej zadania Komisji z rozbiciem na poszczególne miesiące. Wśród zadań tych wymieniono m.in. kontrolę gospodarki finansowej i działalności: N. Sp. z o.o., L. Sp. z o.o., Z. Sp. z o.o. w N., N. 1. Do zadań tych zaliczono także kontrolę wybranych gminnych placówek oświatowych, a także kontrolę dochodów gminy z tytułu opłat adiacenckich. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo, w zakresie w jakim zobowiązano Komisję Rewizyjną do kontroli gospodarki finansowej i działalności spółek gminnych. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie: 1) art. 18a u.s.g. przez niezasadne przyjęcie, że zawarte w tym przepisie prawa sformułowanie: "gminne jednostki organizacyjne" dotyczy także spółek prawa handlowego; 2) § 6 ust. 1 Statutu Gminy Namysłów przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że spółka gminna wypełnia zakres pojęciowy: "gminnej jednostki organizacyjnej", podczas gdy z przepisów § 6 ust. 1 Statutu Gminy Namysłów wynika, że w celu wykonywania swych zadań Gmina tworzy jednostki organizacyjne i spółki, ewidentnie rozróżniając gminne jednostki organizacyjne oraz spółki; 3) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną jego wykładnię, tj. podjęcie uchwały przez radnych Rady Miejskiej w Namysłowie w przedmiocie zatwierdzenia planu pracy Komisji Rewizyjnej tej Rady na rok 2022 przewidującej kontrolę w gminnych spółkach, co stanowi bezprawne przekroczenie posiadanych przez ten organ kompetencji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie, a także o odrzucenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał na brak legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu przez Burmistrza. Odpowiedzi na skargę organ dokonał na mocy uchwały z dnia 24 lutego 2022 r., Nr 526/VIII/22 w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie do reprezentowania Rady Miejskiej w Namysłowie przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej oparte jest zasadniczo na kryterium interesu prawnego. Odmiennie została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wnoszona na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., której podstawę stanowi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. W tym przypadku, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 2a tego przepisu skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany art. 101 ust. 1 u.s.g., jest zatem wystąpienie naruszenia prawa lub uprawnienia skarżącego. Skuteczne wniesienie skargi wymaga zatem spełnienia przesłanek podmiotowych. Stosownie bowiem do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem, w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa przywołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia. W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 101 ustawy, wskazuje się, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; naruszenie musi dotyczyć własnego interesu prawnego skarżącego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. Ponadto Przepis ten, na co także należy zwrócić uwagę, jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przepis powyższy wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 P.p.s.a. Podsumowując uznać należy, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), kształtującego jego sytuację prawną, ale ponadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów nie noszą bowiem cechy "actio popularis". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zatem – jak wskazano powyżej – skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Powtórzyć można za jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1380/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 54/12, wyrok WSA w lublinie z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 410/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Także legitymacji skargowej w oparciu o powołany wyżej przepis nie można wywodzić z samego faktu bycia Burmistrzem (por. wyroki WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r. w sprawach sygn. akt III SA/Lu 691/13 i sygn. akt III SA/Lu 690/13, a także postanowienie WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 344/15). W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarczy zatem wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego stanu zagrożenia naruszeniem. Hipotetyczne możliwości naruszenia prawa, wskazywane przez podmiot, który generalnie nie jest powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, nie wyczerpują przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym znaczeniu, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest bowiem w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (art. 91 u.s.g.) A ten - co warto odnotować – na wezwanie tut. Sądu stwierdził, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem badania przez Wojewodę Opolskiego jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i wobec powyższej uchwały nie zastosowano środków nadzoru, o których mowa w art. 91 u.s.g. (por. pismo Wojewody Opolskiego z 17 maja 2022 r., k-62 akt sądowych). Treść przywołanych unormowań pozwala twierdzić, że w zbiorze podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mieści się burmistrz. A na taką stronę skarżącą wskazuje skarga, która na stronie 1 stwierdza, że skarżącym jest "Burmistrz Namysłowa" (bez określenia danych osobowych), a podpis burmistrza – B. S., opatrzony został pieczęcią "Burmistrz". Legitymacji skargowej nie można bowiem wywodzić z samego faktu sprawowania określonej funkcji w strukturach Gminy. Działający w strukturach danej jednostki samorządu terytorialnego burmistrz (wójt lub prezydent miasta) - nie jest samodzielnym, odrębnym od gminy podmiotem. Ustawodawca lokuje go w strukturze organizacyjnej gminy, przypisując mu rolę organu wykonawczego podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 26 u.s.g.), który wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami (art. 30 ust. 1 u.s.g.), w tym także budżet (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Funkcjonowanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w charakterze organu wykonawczego gminy oznacza, że realizując zadania jednostki samorządu terytorialnego nie ma on własnego (jako organ), innego aniżeli gmina "interesu prawnego". Również kierowanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowanie jej na zewnątrz nie czyni z tego organu odrębnego od gminy podmiotu, skoro w tych działaniach artykułuje on wolę oraz "interes prawny" tej właśnie jednostki samorządu terytorialnego. Przyjdzie przy tym wskazać, że gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. (analogicznie jak z art. 87 ust. 1 u.s.p.), to odwołać się należy do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazać należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia: po pierwsze – legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego (zob. wyroki: WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13, WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 629/10, CBOSA); po drugie – interes prawny skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Jak zasadnie wyjaśnił NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1446/12, interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego oraz przepisach prawa ustrojowego. Podkreślenia wymaga, że należy wykazać istniejące (nie przyszłe) naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które to wykazanie wiąże się ze wskazaniem przepisu, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego (tak NSA w wyrokach z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2439/13, z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09); po trzecie – legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, co wyżej wyjaśniono. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W kontekście poczynionych uwag uprawniony jest wniosek, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, działający jako organ gminy, nie jest uprawniony do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady tej samej gminy (miasta) w sprawie planu pracy komisji rewizyjnej, gdyż występując w charakterze organu, nie należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał ponadto, aby jego indywidualny interes prawny jako osoby fizycznej, został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skarżący wskazuje na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ale nie wykazuje naruszenia konkretnego uprawnienia jego dotyczącego, wynikającego z przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to po stronie skarżącego leżało wykazanie związku tego naruszenia z jego indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego uprawnieniem normowanym tą uchwałą. W skardze nie wywiedziono w żaden sposób, że zaskarżona uchwała, nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego jako osoby fizycznej – B. S., nie działającego jako Burmistrz Namysłowa. Skarżący swoją legitymację skargową w sprawie upatruje przede wszystkim w wykonywaniu funkcji burmistrza, czyli organu wykonawczego Gminy Namysłów, a jako naruszenie tego interesu odczytuje niezgodne z prawem działanie organu stanowiącego tej Gminy (czyli Rady Miejskiej w Namysłowie). Nie sposób jednak uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała nań nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Nie istnieje związek między uchwałą a prawnie gwarantowaną sytuacją prawną, którą by ona naruszała. Planowane kontrole przeprowadzane przez radnych w Spółkach wymienionych w załączniku uchwały, nie naruszają indywidualnego interesu prawnego B. S. W takim przypadku można by ewentualnie rozpatrywać naruszenie interesu prawnego podmiotów kontrolowanych, jednakże ta kwestia nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Sam skarżący z kolei nie wykazał, aby jego indywidualny interes prawny wiązał się w jakikolwiek sposób z interesem prawnym Spółek. Wobec tego Sąd uznał, że skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej, to zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały nie mogły być badane, a Sąd, który mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., zobligowany jest tę skargę odrzucić. Tym samym wobec bezzasadności skargi bezprzedmiotowe stało się także orzekanie odnośnie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Złożenie takiego wniosku odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.