II SA/Op 91/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi R. Ż. na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 25 października 2011 r., nr XIV/188/11 w przedmiocie działania Prezydenta Miasta i Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w związku z przetargiem na najem lokali użytkowych (garaży) postanawia odrzucić skargę. R. Ż. wniosła w piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r., skargę na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 25 października 2011 r., nr XIV/188/11 w przedmiocie działania Prezydenta Miasta i Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w związku z przetargiem na najem lokali użytkowych (garaży), położonych przy ul. [...], wnosząc o jej uchylenie. Jak wynika ze skargi R. Ż. składała do Prezydenta Miasta [...] –[...] wniosek o nabycie działek nr A. i B., na których znajdują się garaż nr [...] i warsztat nr [...], a obecny Prezydent Miasta i Dyrektor MZBK w [...]-[...] nie reagują na jej protesty i odmawiają otwartego przetargu na zbycie tych nieruchomości, W zaskarżonej uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 240 i art. 227 w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle, uznała swoją niewłaściwość do rozpatrzenia skargi R. Ż.. Uzasadniając uchwałę Rada wskazała, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwana dalej "Bogn", stanowi przepis szczególny w stosunku do Kodeksu cywilnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 "Uogn" gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Prezydent Miasta. Oznacza to, że jego wyłączną właściwość stanowi dokonywanie czynności związanych z zagospodarowaniem lokali nie mających statusu wyodrębnionych nieruchomości komunalnych, lecz jedynie części tych nieruchomości (np. lokali użytkowych) Realizując wynikające z art. 25 ust. 1 "Bogn" oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnienia organu gospodarującego gminnym zasobem nieruchomości i kontynuując działania podjęte w 2010 r., przez poprzedni organ wykonawczy w dniu 30 kwietnia 2010 r. (odnotowane w protokole z posiedzenia Prezydenta Miasta nr [...]), Prezydent Miasta nie wyraził woli odstąpienia od przeznaczenia lokali użytkowych – garaży położonych przy ul. [...], do najmu w drodze stosownego przetargu. Przywołane w skardze ustalenia dotyczące zamiaru zbycia tych lokali dokonane przez poprzedni organ gminy w 2006 r., zmienione przez ten organ w dniu 30 kwietnia 2010 r., nie obowiązują, o czym wielokrotnie informowano skarżącą. Podnoszone natomiast przez skarżącą deklaracje nabycia tych nieruchomości w świetle art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego mogłyby być rozpoznawane, po wniesieniu przez nią powództwa, przez sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy [...], radca prawny M. P., wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej alej P.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Kędzierzyn – Koźle, podjęta została w wyniku rozpatrzenia przez ten organ skarg R. Ż. na działania Prezydenta Miasta [...] – [...] i Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w [...]-[...], złożonych w trybie uregulowanym w Dziale VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołał się przy tym na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że zgodnie utrwaloną w nich linią orzeczniczą na uchwałę wydaną w takim trybie, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, bada jej dopuszczalność pod kątem oceny czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest zbadać m.in. legitymację skarżącego, terminowość wniesienia skargi, spełnienie przez nią wymogów formalnych, a przede wszystkim dopuszczalność skargi. W ostatniej z wymienionych kwestii chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do treści art. 4 powołanej ustawy sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych, objętych przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), zwanej dalej K.p.a. Zasada ta znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. R. Ż. zakwestionowała uchwałę rady miasta podjętą w sprawie rozpoznania jej skargi na działalność Prezydenta Miasta [...]-[...] i Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków Komunalnych w [...]-[...]. Dokonana przez Sąd ocena treści skargi oraz pism procesowych, prowadzi do uznania, że skarga ta ma charakter tzw. "skargi powszechnej", jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść trybie przepisów Działu VIII K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). Skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skargi te załatwiane są w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1340/11,Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., co potwierdza utrwalone już w tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne. Postępowanie skargowe, uregulowane w Dziale VIII K.p.a., ma charakter odrębny w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a., nie kończy go wydanie decyzji administracyjnej, a jedynie informacja o sposobie załatwienia skargi powszechnej. Należy zatem wskazać, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, https://cbois.nsa.gov.pl). Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma zatem miejsce wówczas gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a.), albo 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej zakresu właściwości tego sądu (art. 5 P.p.s.a.), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie zachodzi niedopuszczalność z powodu wskazanego w punkcie pierwszym, ponieważ działalność organów państwa i organów administracji publicznej uregulowana przepisami Działu VIII K.p.a., dotycząca skarg i wniosków obywateli, nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Analiza art. 3 § 1 – 3 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na czynności podejmowane w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., t.j. w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków i to niezależnie od tego, jaką formę przybierze udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę. W rozpoznawanej sprawie musiała ona mieć formę uchwały, ponieważ została podjęta przez organ kolegialny. W związku z wyższym działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd skargę odrzucił jako nie należącą do właściwości sądu administracyjnego.