II SAB/Op 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie mianowania funkcjonariusza Policji na stopień oficerski postanawia odrzucić skargę. Skarżący G. W. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie nie przekazania drogą służbową złożonego przez niego raportu z dnia [...], który zawierał wniosek o przeniesienie skarżącego do służby w [...], awansowania na pierwszy stopień oficerski oraz przyznania dodatku służbowego w najniższym wymiarze wynikającym z zaszeregowania w trzynastej grupie uposażenia. Wskazując na powyższe skarżący żądał uznania, że organ pozostaje w bezczynności, zasądzenia kosztów sądowych według norm przypisanych oraz zobowiązania organu do przedłożenia całości materiałów w sprawie. W uzasadnieniu podkreślał, że pomimo złożenia raportu Komendant Wojewódzki Policji w Opolu nie wykonał swojego ustawowego zadania, czym naruszył dyspozycje przepisu art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i nie skierował otrzymanego drogą służbową raportu do Komendanta Głównego Policji, nie przekazał temuż akt osobowych skarżącego, nie uzyskał od bezpośredniego przełożonego skarżącego opinii służbowej i nie zajął w sprawie wiążącego stanowiska prawnego, czym uniemożliwił skarżącemu awansowanie. Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ zauważył, że nie pozostaje bezczynnym w sprawie przekazania raportu skarżącego z dnia [...], gdyż za pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. przekazał raport skarżącego do Komendy Głównej Policji. Zauważył jednocześnie, że skarżący nie ma żadnego interesu prawnego w żądaniu skierowania raportu do Komendy Głównej Policji, gdyż z dniem 15 stycznia 2007 r. został zwolniony ostatecznie ze służby z powodu całkowitej niezdolności do niej. Zatem wobec faktu, że skarżący od wielu lat nie jest czynnym policjantem rozpatrzenie przedmiotowego raportu przez Komendanta Głównego Policji jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do wniosku skarżącego o mianowanie go na stopień oficerski organ zauważył, że jest on bezzasadny, gdyż skarżący nie rozpoczął nigdy szkolenia oficerskiego. W przedmiocie zaś przeniesienia stwierdził, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia o których stanowi art. 37 § 1 K.p.a., a zatem skarga podlegać winna odrzuceniu. Odnosząc się natomiast do kwestii żądania dodatku służbowego wskazał, że jest on pochodną ewentualnego przeniesienia skarżącego, czy też mianowania na stopień oficerski. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu, stosownie do art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozdzielono skargę na trzy odrębne sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność organu w zakresie nie przekazania raportu skarżącego z dnia [...] dotyczącego mianowania na pierwszy stopień oficerski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Art. 3 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej P.p.s.a., określa kognicję sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z przepisem art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi, a także m.in. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W świetle, zatem powyższego stwierdzić należy, że Sąd zobowiązany był zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Tak zakreślona, bowiem kognicja sądu administracyjnego determinuje dalszy tok badania dopuszczalności niniejszej skargi, zwłaszcza w kierunku rozważenia zagadnienia kognicji sądu administracyjnego w zakresie bezczynności dotyczącej stosunków służbowych. Przenosząc, zatem powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że tak określona przez ustawodawcę kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie bezczynności Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dotyczącej nie przekazania drogą służbową złożonego przez skarżącego raportu z dnia [...], który zawierał wniosek o przeniesienie do służby w [...], awansowania na pierwszy stopień oficerski oraz przyznania dodatku służbowego w najniższym wymiarze wynikającym z zaszeregowania w trzynastej grupie uposażenia. Po pierwsze stwierdzić należy, że stosownie do § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261) policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Bezpośredni przełożony przesyła niezwłocznie wyższemu przełożonemu wniosek w sprawie osobowej wraz z opinią dotyczącą sposobu jej załatwienia, jeżeli nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy. Droga służbowa, stosownie do § 1 pkt 7 w/w rozporządzenia to tryb zwracania się policjanta w sprawie osobowej lub innej sprawie wynikającej ze stosunku służbowego do przełożonego uprawnionego do jej załatwienia za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego. Powyższe oznacza, że organ, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy, a do którego wpłynął wniosek policjanta dokonuje technicznej czynności związanej z przekazaniem tegoż wniosku wyższemu przełożonemu wraz z opinią dotyczącą sposobu załatwienia sprawy. Przekazanie tegoż wniosku nie następuje w określonej formie procesowej i nie jest aktem, ani też czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też która w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach policjanta. Zauważyć należy, bowiem, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w tych stosunkach nie występuje równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje, bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, zwanej dalej ustawą o Policji), do mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w policji, o jakich mowa w ww. przepisie, są decyzjami uznaniowymi (patrz - wyrok z dnia 9 marca 2006 r. WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 581/04). Na podstawie zaś art. 34 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Z ww. przepisu wynika więc, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko nie stanowią podstawy do roszczenia o mianowanie na wyższy stopień, bowiem ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia bądź nie przez funkcjonariusza kryteriów do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. To więc właściwy przełożony funkcjonariusza jest kreatorem tego typowego aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Zatem z przepisu art. 34 ustawy o Policji wynika, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, a nie przesłanki powstania po stronie policjanta roszczenia o mianowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt II SA 1575/99 - LEX 47418). Zatem skoro funkcjonariuszowi policji nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, to w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech dyspozycyjności, a także nadrzędności i podrzędności w stosunkach służbowych. Część z nich, w tym i m.in. roszczenie o awans, o charakterze wewnętrznym, właśnie ze względu na dyspozycyjność będącą cechą służbowego stosunku, jest wyłączona spod takiej kontroli. Przypomnieć należy także, że skarżący wnioskował o awansowanie go na pierwszy stopień oficerski. Stosownie natomiast do art. 48 ust. 1 ustawy na pierwszy stopień oficerski, z zastrzeżeniem art. 56 ust. 3, (...) mianuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ustawa nie przewiduje, zatem w tym przypadku w ogóle trybu wnioskowego. W poszczególnych pragmatykach służbowych, przyjęte zostały ustawowe rozwiązania, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądowoadministracyjnej) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania to jest powstania stosunku służbowego, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z 25 października 1999r., sygn. akt II SA 1575/99, LEX 47418; postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt I OSK 422/10; uchwała SN z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008, nr 23-24, poz. 343; uchwała SN z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II PZP 5/10). Awans na pierwszy stopień oficerski nie należy do kategorii spraw w których przyznano sądowi administracyjnemu kompetencję do oceny legalności podejmowanych przez organy decyzji. Reasumując wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek, bezpośrednio związanych ze służbą, brak formy decyzji i konieczności uzasadniania odmowy awansowania na stopień oficerski wynikające ze struktury administracyjnej i wewnętrznych powiązań w ramach tej struktury, w tym w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi a podwładnymi, ogranicza w istocie prawo do sądu, ale jest to konsekwencją wynikającą ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności organizacyjnej oraz cech stosunku służbowego i związanej z nim dyspozycyjności. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, LEX 505283). Powyższe oznacza, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08 – LEX 552736; postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1488/08 – LEX 528049; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 19/08 – Wspólnota 2009/7/30; postanowienie WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/78 – LEX 337771). Na marginesie zauważyć należy nadto, że celem skargi na bezczynność organu jest uzyskanie wyroku sądu zobowiązującego organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Nadto, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w ar. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.- organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS ONSA i WSA z 2009 r., nr 4, poz. 63). W niniejszej sprawie organ nie pozostaje już w bezczynności w przekazaniu raportu skarżącego z dnia [...], gdyż w dniu 17 czerwca 2010 r. został on przekazany do Komendy Głównej Policji w Warszawie, co wynika z akt niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji .