II SAB/Op 15/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji postanawia odrzucić skargę. G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie nie przekazania drogą służbową złożonego przez niego raportu z dnia 17 maja 2003 r., który zawierał wniosek o przeniesienie skarżącego do służby w Komendzie Głównej Policji, awansowania na pierwszy stopień oficerski oraz przyznania dodatku służbowego w najniższym wymiarze wynikającym z zaszeregowania w trzynastej grupie uposażenia. Wskazując na powyższe, skarżący żądał uznania, że organ pozostaje w bezczynności oraz domagał się zasądzenia kosztów sądowych według norm przypisanych i zobowiązania organu do przedłożenia całości materiałów w sprawie. W uzasadnieniu podkreślał, że pomimo złożenia raportu, Komendant Wojewódzki Policji w Opolu nie wykonał swojego ustawowego zadania, czym naruszył dyspozycję art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i nie skierował otrzymanego drogą służbową raportu do Komendanta Głównego Policji, nie przekazał też akt osobowych skarżącego, nie uzyskał od bezpośredniego przełożonego skarżącego opinii służbowej i nie zajął w sprawie wiążącego stanowiska prawnego, czym uniemożliwił skarżącemu awansowanie. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Komendant Policji w Opolu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu organ zauważył, że nie pozostaje bezczynnym w sprawie przekazania raportu skarżącego z dnia 17 maja 2003r., gdyż za pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. przekazał ten raport do Komendy Głównej Policji. Zauważył jednocześnie, że skarżący nie ma żadnego interesu prawnego w żądaniu skierowania raportu do Komendy Głównej Policji, gdyż z dniem 15 stycznia 2007 r. został zwolniony ostatecznie ze służby z powodu całkowitej niezdolności do niej. Zatem wobec faktu, że skarżący od wielu lat nie jest czynnym policjantem, rozpatrzenie przedmiotowego raportu przez Komendanta Głównego Policji jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do wniosku skarżącego o mianowanie go na stopień oficerski organ zauważył, że jest on bezzasadny, gdyż skarżący nie rozpoczął nigdy nie rozpoczął szkolenia oficerskiego. W przedmiocie zaś przeniesienia stwierdził, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia o których stanowi art. 37 § 1 K.p.a., a zatem skarga podlegać winna odrzuceniu. Odnosząc się natomiast do kwestii żądania dodatku służbowego wskazał, że jest on pochodną ewentualnego przeniesienia skarżącego, czy też mianowania na stopień oficerski. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stosownie do art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozdzielono skargę na trzy odrębne sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność organu w zakresie nie przekazania raportu skarżącego z dnia 17 maja 2003 r. dotyczącego przyznania dodatku służbowego w najniższym wymiarze wynikającym z zaszeregowania w trzynastej grupie uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Ponadto, przepis art. 3 § 1 - 3 P.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z przepisem art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi, a także m.in. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd zobowiązany był zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zakreślona w podany wyżej sposób kognicja sądu administracyjnego determinuje bowiem dalszy tok badania dopuszczalności niniejszej skargi, zwłaszcza w kierunku rozważenia zagadnienia kognicji sądu administracyjnego w zakresie bezczynności dotyczącej stosunków służbowych. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że określona przez ustawodawcę kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie bezczynności Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dotyczącej nie przekazania drogą służbową złożonego przez skarżącego raportu z dnia 17 maja 2003 r., który zawierał wniosek o przeniesienie do służby w Komendzie Głównej Policji, awansowania na pierwszy stopień oficerski oraz przyznania dodatku służbowego w najniższym wymiarze wynikającym z zaszeregowania w trzynastej grupie uposażenia. Po pierwsze stwierdzić należy, że stosownie do § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261), policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Bezpośredni przełożony przesyła niezwłocznie wyższemu przełożonemu wniosek w sprawie osobowej wraz z opinią dotyczącą sposobu jej załatwienia, jeżeli nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy. Droga służbowa, stosownie do § 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia, to tryb zwracania się policjanta w sprawie osobowej lub w innej sprawie wynikającej ze stosunku służbowego do przełożonego uprawnionego do jej załatwienia za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego. Powyższe oznacza, że organ, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy, a do którego wpłynął wniosek policjanta, dokonuje technicznej czynności związanej z przekazaniem tegoż wniosku wyższemu przełożonemu wraz z opinią dotyczącą sposobu załatwienia sprawy. Przekazanie tegoż wniosku nie następuje w określonej formie procesowej i nie jest aktem, ani też czynnością z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też która w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach policjanta. Z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, dotyczącej dodatku służbowego w najniższym wymiarze wynikającym z zaszeregowania w trzynastej grupie uposażenia, nie można nie dostrzegać, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że żądanie przyznania tego dodatku stanowi w istocie konsekwencję zawartego w tym samym raporcie żądania o przeniesienie do służby w Komendzie Głównej Policji i awansowania na pierwszy stopień oficerski i w szczególności z tym awansowaniem jest nierozerwalnie związane. Nie ulega wątpliwości Sądu, że skarżący upatruje możliwość uzyskania wskazywanego dodatku służbowego od uprzedniego przeniesienia do Komendy Głównej Policji i przyznania wyższego stopnia służbowego od posiadanego dotychczas. Odnośnie dodatku służbowego wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, natomiast według art. 104 ust. 3 tej ustawy, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Ponadto kwestię dodatków służbowych precyzują przepisy § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stanowią one, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Powyższe rozporządzenie w załączniku Nr 2 zawiera również tabelę zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych. Na tej podstawie skarżącemu mógłby zostać przyznany wnioskowany dodatek służbowy w razie awansowania na stanowisko zaliczane do wskazywanej przez skarżącego trzynastej grupy uposażenia. Podkreślić przy tym należy, jak słusznie wskazano w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 649/01, opubl. LEX nr 121952), że zarówno przyznanie, jak i ustalenie wysokości dodatku pozostawione zostało uznaniu właściwego przełożonego i uzależnione od oceny pełnienia służby przez policjanta; ma zatem charakter uznania administracyjnego. Z tego względu kontrola sądowadministracyjna ma charakter ograniczony. W szczególności Sąd nie może ingerować w rozstrzygnięcie organu co do przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego bądź ich odmowy. Może jedynie ustalić, czy decyzja została podjęta przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Powyższe okoliczności nie mogły jednak być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, zważywszy na nierozerwalne związanie żądania przyznania dodatku służbowego z żądaniem przeniesienia Komendy Głównej Policji i awansowania na wyższy stopień służbowy. W tym zakresie wskazać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w stosunkach tych nie występuje równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w policji, o jakich mowa w tym przepisie, są decyzjami uznaniowymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Po 581/04, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Z powołanego przepisu wynika, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko. Nie stanowią one jednak podstawy do roszczenia o mianowanie na wyższy stopień, gdyż ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia bądź nie przez funkcjonariusza kryteriów do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. To więc właściwy przełożony funkcjonariusza jest kreatorem tego typowego aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Z przepisu art. 34 ustawy o Policji wynika zatem, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, a nie przesłanki powstania po stronie policjanta roszczenia o mianowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1575/99, opubl. LEX nr 47418). Skoro funkcjonariuszowi policji nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, to w konsekwencji nie przysługuje także ochrona sądowa w tym zakresie. Tego typu sprawy, wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi, uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech dyspozycyjności, a także nadrzędności i podrzędności w stosunkach służbowych. Część z nich, o charakterze wewnętrznym, w tym i m.in. roszczenie o awans, właśnie ze względu na dyspozycyjność, będącą cechą służbowego stosunku, jest wyłączona spod takiej kontroli. Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy o Policji, na pierwszy stopień oficerski, z zastrzeżeniem art. 56 ust. 3 (...), mianuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ustawa nie przewiduje, zatem w tym przypadku w ogóle trybu wnioskowego. W poszczególnych pragmatykach służbowych przyjęte zostały ustawowe rozwiązania, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądowoadministracyjnej) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania to jest powstania stosunku służbowego, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999r., sygn. akt II SA 1575/99, LEX nr 47418; postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt I OSK 422/10; uchwała SN z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008, nr 23-24, poz. 343; uchwała SN z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II PZP 5/10, LEX nr 577806). Awans na pierwszy stopień oficerski nie należy do kategorii spraw w których przyznano sądowi administracyjnemu kompetencję do oceny legalności podejmowanych przez organy decyzji. Reasumując należy stwierdzić, że wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek, bezpośrednio związanych ze służbą, brak formy decyzji i konieczności uzasadniania odmowy awansowania na stopień oficerski wynikające ze struktury administracyjnej i wewnętrznych powiązań w ramach tej struktury, w tym w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi a podwładnymi, ogranicza w istocie prawo do sądu, ale jest to konsekwencja wynikająca ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności organizacyjnej oraz cech stosunku służbowego i związanej z nim dyspozycyjności. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, LEX nr 505283). Powyższe oznacza, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736; postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1488/08, LEX nr 528049; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 19/08, opubl. Wspólnota 2009 nr 7, s. 30; postanowienie WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt V SAB/Wa 2/78, LEX nr 337771). Poczynione wyżej rozważania, zdaniem Sądu, implikują rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie, a to z uwagi na okoliczność, że żądanie przyznania dodatku służbowego w najniższym wymiarze wynikającym z zaszeregowania w trzynastej grupie uposażenia nie było żądaniem samodzielnym lecz pochodnym od żądania awansowania na pierwszy stopień oficerski, co rzutuje również na ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Skoro, jak wywiedziono wyżej, niedopuszczalna jest droga sądowadministracyjna w przedmiocie roszczenia o awansowanie na pierwszy stopień oficerski i w konsekwencji skarga na bezczynność organu w tym zakresie, to logiczną konsekwencją jest stwierdzenie w niniejszej sprawie niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzekazania raportu dotyczącego przyznania dodatku służbowego związanego z wnioskowanym awansem. Na marginesie zauważyć należy nadto, że celem skargi na bezczynność organu jest uzyskanie wyroku sądu zobowiązującego organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Poza tym, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w ar. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS, opubl. ONSAiwsa 2009 r., nr 4, poz. 63). W niniejszej sprawie zauważyć należy, że organ nie pozostaje już w bezczynności w przekazaniu raportu skarżącego z dnia 17 maja 2003 r., gdyż w dniu 17 czerwca 2010 r. raport ten został przekazany do Komendy Głównej Policji w Warszawie, co wynika z akt niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji .