II SAB/Op 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na przewlekłość postępowania Burmistrza Dobrodzienia w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 31 marca 2013 r. K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na "przewlekłe i niezgodne z prawem prowadzenie postępowania administracyjnego [...]" przez Burmistrza Dobrodzienia, w sprawie czasowego odebrania skarżącemu zwierząt (koni), przebywających pod jego opieką. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 29 marca 2013 r. K. K. i N. K., wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o "nakazanie zakończenia" bezpodstawnie przeciąganego poza określane w przepisach prawa terminy postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Burmistrza Dobrodzienia. Powyższe pismo wpłynęło do organu w dniu 3 kwietnia 2013 r., co potwierdza stempel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, odciśnięty na kopii pisma. W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza Dobrodzienia wskazano, że organ zakwalifikował ww. pismo skarżących z dnia 29 marca 2013 r., jako zażalenie wniesione na zasadzie art. 37 § 1 K.p.a. Organ podniósł, że w postępowaniu zaistniała sytuacja, w której skarga do sądu administracyjnego, została doręczona organowi wcześniej niż zażalenie na nieterminowe załatwienie sprawy. Natomiast organ, na chwilę złożenia przedmiotowej skargi nie posiadał wiedzy, czy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wpłynęło zażalenie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Wiedzę tę uzyskało dopiero, na skutek pisma organu II instancji z dnia 9 kwietnia 2013 r. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 8 maja 2013 r., wezwano skarżącego do usunięcia w terminie 7 dni, braków formalnych skargi przez wykazanie, że przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Dobrodzienia, do organu wyższego stopnia. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu, do rąk jego ojca – C. K. w dniu 13 maja 2013 r., o czym świadczy adnotacja na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (k-33 akt sądowych). Do dnia wydania niniejszego postanowienia, skarżący nie odniósł się do wezwania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Uwzględniając wykładnię ukształtowaną w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjąć należy, że o ile bezczynność oznacza niepodejmowanie czynności proceduralnych, będących w kompetencji organu, w terminie określonym przepisami prawa, to przewlekłość postępowania jest także zachowaniem organu niezgodnym z prawem, ale w innej formie niż bezczynność i stanowi kwalifikowaną postać bezczynności. Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając formalnie w bezczynności, natomiast prowadzi postępowanie nieefektywnie i w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające jego dotrzymanie, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Oceniając, czy doszło do przewlekłości postępowania Sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zamierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Z Kmieciak: Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 33). Dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej nie przesądza jednak automatycznie o możliwości jej merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Na wstępie Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5 tego przepisu. Na zasadzie art. 52 P.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), zwanej dalej K.p.a., na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przywołanych regulacji, wniesienie skargi sądowoadministracyjnej na przewlekłość postępowania administracyjnego musi być poprzedzone postępowaniem przewidzianym art. 37 K.p.a. Z uwagi na zarzucaną w skardze przewlekłość organu w postępowaniu dotyczącym czasowego odebrania zwierząt, organem wyższego stopnia nad Burmistrzem Dobrodzienia jest, stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Do tego organu skarżący powinien zatem złożyć zażalenie przed wniesieniem skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Burmistrza Dobrodzienia, aby wyczerpać tryb określony w art. 52 P.p.s.a. w zw. z art. 37 K.p.a. Skarżący, wezwany przez Sąd do wykazania dokonania ww. czynności, nie odniósł się w żaden sposób do wezwania. Należy zauważyć nadto, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Organ wyższego stopnia winien mieć bowiem czas na rozpoznanie zażalenia i w przypadku uznania go za uzasadnione - podjęcie czynności, o których mowa w art. 37 § 2 K.p.a., tj. wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszania terminów załatwiania spraw w przyszłości. Ustawowy termin do rozpoznania zażalenia wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. wynosi 1 miesiąc. Dopiero zatem po upływie tego terminu liczonego od momentu wniesienia zażalenia można mówić o wyczerpaniu środków zaskarżenia, a więc spełnieniu warunku złożenia skargi na bezczynność określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie możliwości złożenia skargi przed upływem powyższego terminu czyniłoby bowiem niecelowym rozwiązanie przewidziane w art. 37 K.p.a. dla organu wyższego stopnia. Tymczasem w polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy, w ocenie skarżącego, zawiodły. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej, stronie przysługuje środek ochrony, zażalenie do organu wyższego stopnia. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 867/12, www.cbois.gov.pl). Dlatego zażalenie na przewlekłość można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym dopiero po upływie ustawowego okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Natomiast warunek z art. 52 § 1 P.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie jest spełniony, gdy w dniu wniesienia skargi na bezczynność wprawdzie postępowanie zażaleniowe zostało otwarte, ale nie zostało "wyczerpane", ponieważ dla organu wyższego stopnia nie upłynął jeszcze ustawowy termin rozpoznania zażalenia. Skarga jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jest wówczas niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1689/08 oraz postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt II SAB/Bk 16/04; zob. także postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 2 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 6/12, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SAB/Łd 10/12, www.cbois.gov.pl). W niniejszej sprawie, skarżący wprawdzie przed wniesieniem skargi na przewlekłość organu złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jednakże należy zwrócić uwagę, że wpłynęło ono do organu w dniu 3 kwietnia 2013 r., a już w dniu 5 kwietnia 2013 r. wpłynęła do Burmistrza Dobrodzienia, skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na przewlekłość postępowania Burmistrza. Powyższe oznacza, że skarga została złożona bez żadnego oczekiwania na rozpoznanie zażalenia i podjęcie działań dyscyplinujących przez organ wyższego stopnia. W tej sytuacji, skarga jako złożona przedwcześnie, tj. bez wyczerpania środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a., podlegała odrzuceniu, o czym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.