II SAB/Op 62/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga wniesiona przez A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu dotyczącą nierozpoznania w terminie zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Łambinowice z dnia 13 czerwca 2013 r., nr [...], w sprawie zawieszenia postępowania z wniosku z dnia 4 czerwca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu zarejestrowano sprawę pod nr [...] i miała ona następujący przebieg: Ośrodek Pomocy Społecznej w Łambinowicach przesłał przy piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej również Kolegium), zażalenie skarżącej z dnia 26 czerwca 2013 r. na postanowienie Wójta Gminy Łambinowice z dnia 13 czerwca 2013 r. Zażalenie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Kolegium w dniu 3 lipca 2013 r. Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołując się na przepis art. 36 K.p.a. poinformowało skarżącą, że z powodu trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu, sprawa nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 29 listopada 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 25 lipca 2013 r., złożonym osobiście w tym samym dniu organowi, a nazwanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca domagała się od Kolegium niezwłocznego załatwienia sprawy. Kolegium poinformowało skarżącą, również pismem z dnia 25 lipca 2013 r., (doręczonym dniu 29 lipca 2013 r.), że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Zarządzeniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 lipca 2013 r. wyznaczono skład orzekający do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W dniu 31 lipca 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stan faktyczny sprawy i dowodziła, że działania organu, który przesuwał terminy rozpatrzenia wniesionego przez nią zażalenia, spowodowały, utratę zaufania do władzy publicznej. Wskazała, że pismem z dnia 25 lipca 2013 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Kolegium, zawartej w piśmie z dnia 25 lipca 2013 r., uzyskała odpowiedź, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r. Do skargi dołączyła plik dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosło o oddalenie skargi. Przywołując brzmienie przepisów art. 35, art. 36 oraz 37 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że w dacie złożenia przez skarżącą skargi na bezczynność, tj. w dniu 31 lipca 2013 r. nie został przekroczony termin rozpatrzenia zażalenia, które wpłynęło do organu w dniu 3 lipca 2013 r. Wobec zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, zawiadomiono skarżącą o załatwieniu sprawy do dnia 30 sierpnia 2013 r. Kolegium dodało, że w odpowiedzi na wezwanie poinformowano skarżącą, że sprawa zostanie skierowana na posiedzenie zespołu orzekającego w sierpniu 2013 r., zatem w ocenie organu termin ten jeszcze nie upłynął, stąd żalenie się na bezczynność jest nieuzasadnione. Pismem z dnia 25 września 2013 r. organ zawiadomił Sąd, że w dniu 30 sierpnia 2013 r. rozpatrzone zostało zażalenie skarżącej. Do pisma dołączona została kserokopia zapadłego postanowienia. A. K., pismem z dnia 21 października 2013 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z kopii rejestru Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu za okres od lutego 2013 r. do września 2013 r., w przedmiocie przyjmowania odwołań od decyzji organów pierwszoinstancyjnych oraz kolejności ich załatwiania. Uzasadniając wniosek podkreśliła, że uzyskanie powyższych informacji umożliwi dokładne ustalenie, czy jej odwołanie od decyzji organu I instancji, zostało rozpoznane przez organ odwoławczy według kolejności wpływu. Jednocześnie, wobec nie podjęcia przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania, wniosła o wymierzenie Kolegium grzywny. Na rozprawie sądowej w dniu 29 października 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz wniosek dowodowy z pisma z dnia 21 października 2013 r. i wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. Uznała, że postanowienie jest szczególnym aktem i zażalenie na taki akt powinno być rozpatrzone niezwłocznie. W toku rozprawy Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy skarżącej z dnia 21 października 2013 r., dotyczący rejestrów i załatwiania spraw przez SKO w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu drugiej instancji w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny dopuszczalność wniesienia skargi. Skarga na bezczynność wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 in fine K.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżąca wezwała pismem z dnia 25 lipca 2013 r. organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniesionego zażalenia na postanowienie o zawieszaniu postępowania, wydane przez wójta Gminy Łambinowice. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, iż A. K. wniosła skargę skutecznie. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 1480/09 - LEX nr 595159). Z bezczynnością organu mamy do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje on w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności proceduralnych w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani podjęciem innej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 15/13 - LEX nr 135334; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Gd 1/13 - LEX nr 1301066). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1031/12 (opubl. LEX nr 1228235) stwierdził, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazać również należy, iż instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd bada zasadność skargi na bezczynność według stanu prawnego oraz przy uwzględnieniu akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia. Z kolei okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.). W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 270 zwanej dalej jako K.p.a.). Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Ponadto, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu - art. 36 § 2 K.p.a. Mając na uwadze przywołane regulacje przyjąć należy, że organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Obowiązek z art. 35 § 1 K.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd natomiast oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Należy też podkreślić, że organ wyznaczający na podstawie art. 36 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 i 35 K.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Wprawdzie art. 36 K.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Przepis ten musi być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6-16 K.p.a. Zasady te są obowiązującymi przepisami prawa, ustalającymi prawne wytyczne działania organów administracji publicznej. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 96/09 - LEX nr 552646; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 774/12 - dostępne na stronie internetowej http://www.nsa.gov.pl). Mając na uwadze poczynione uwagi o charakterze ogólnym stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie przez A. K. skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu jest bezzasadna. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżąca pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wniosła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 13 czerwca 2013 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zażalenie skarżącej wraz z aktami administracyjnymi sprawy organ pierwszej instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu przy piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. (data wpływu do Kolegium - 3 lipca 2013 r.). Pierwsze czynności w sprawie organ podjął w dniu 17 lipca 2013 r., informując skarżącą, zgodnie z art. 36 K.p.a., że przedmiotowa sprawa nie może być rozpoznana w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. W zawiadomieniu tym organ podał przyczynę, jednocześnie wyznaczając termin załatwienia sprawy na 29 listopad 2013 r. Na skutek wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia - wezwania do usunięcia naruszenia prawa - pismem z dnia 25 lipca 2013 r., organ pismem z tej samej daty, tj. z dnia 25 lipca 2013 r., ostatecznie wskazał i wyznaczył termin na sierpień 2013 r. Zawiadomienie to otrzymała skarżącą w dniu 29 lipca 2013 r. Jednocześnie w dniu 30 lipca 2013 r. wyznaczony został skład orzekający Kolegium do rozpoznania sprawy A. K. Z zestawienia powyższych dat wynika bezsprzecznie, że zażalenie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 3 lipca 2013 r., zatem zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. organ ten zobligowany był rozpoznać zażalenie skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia wniesienia odwołania tj. do 5 sierpnia 2013 r. W rozpoznawanej sprawie A. K. w dniu 31 lipca 2013 r. tj. w terminie otwartym do załatwienia sprawy przez Kolegium wniosła skargę do WSA w Opolu na bezczynność tegoż organu. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem brak wydania przez organ odwoławczy, żądanego przez skarżącą aktu, przed upływem terminu dla jego rozpoznania, nie może stanowić skutecznej podstawy kwestionowania "braku działania" właściwego organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniesienie skargi na bezczynność przed upływem terminu załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przesądza o niezasadności takiej skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 291/10, LEX nr 756232; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 32/13 - dostępne na stronie internetowej http://www.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, w ocenie tut. Sądu, uprawnionym jest twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., skoro w dacie wniesienia skargi przez A. K.- termin, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. do rozpoznania przez ten organ odwołania skarżącej, jeszcze nie upłynął. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - bezpośrednio po wpłynięciu zażalenia skarżącej - z uwzględnieniem obowiązków określonych w powołanych wyżej przepisach K.p.a. - działało w sprawie wnikliwie, szybko i bez zbędnej zwłoki. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że po wpłynięciu do organu zażalenia (w dniu 3 lipca 2013 r.), organ odwoławczy pierwszą czynność dokonał niezwłocznie (dnia 17 lipca 2013 r.), zawiadamiając skarżącą o terminie rozpoznania sprawy, podając przy tym okoliczności, dla których organ ten nie był w stanie podjąć czynności celem wcześniejszego rozpoznania spraw. Następnie, po wniesieniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa (w dniu 25 lipca 2013 r.), wyznaczyło termin zgodnie z art. 35 K.p.a., dopełniając czynności z art. 36 K.p.a. (termin miesięczny do rozpoznania sprawy). W tak zakreślonym terminie istotnie, sprawa została rozpoznana, co potwierdza dołączone do akt sprawy postanowienie organu z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...]. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności. Jednakże zauważyć też trzeba, rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w dniu 30 sierpnia 2013 r. tj. po wniesieniu przez skarżącą skargi do WSA w Opolu, nie miało wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem skarga A. K. już na dzień jej złożenia była niezasadna. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak podstaw do stwierdzenia uchybienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w zakresie rozpoznania sprawy zażalenia na postanowienie złożone przez A. K., a w konsekwencji stwierdzenia bezczynność tego organu. Zauważyć przy tym trzeba, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w przypadku skargi na zwłokę w załatwieniu sprawy, gdy decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, LEX nr 463487; postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 1987 r. sygn. akt IV SAB 14/86, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1485/12, LEX nr 9912), z kolei wniesienie skargi na bezczynność przed upływem terminu załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przesądza o niezasadności takiej skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę. Odnosząc się do złożonego przez skarżącą wniosku dowodowego z pisma z dnia 21 października 2013 r. dotyczącego rejestrów i załatwiania spraw przez SKO w Opolu, zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez Sąd w trybie powyższego przepisu jest więc dopuszczalne w razie spełnienia dwóch warunków, z których pierwszym jest brak możliwości rozstrzygnięcia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości. Wskazywane dowody, zdaniem Sądu, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z tym Sąd oddalił przedmiotowy wniosek dowodowy, a więc formalnie wniosek został rozpatrzony. Brak podstaw do stwierdzenia stanu bezczynności organu w załatwieniu sprawy wykluczał możliwość wymierzenia grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.