II SAB/Op 66/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. Ś. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. Ś. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Prezydenta Miasta Opola z 29 czerwca 2015 r., nr [...], orzeczono o zatrzymaniu A. Ś. prawa jazdy kat. B nr [...] na okres trzech miesięcy od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 1 września 2015 r. z powodu przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (pkt 1) oraz nadaniu ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 2). A. Ś. wniósł odwołanie od ww. decyzji pismem z dnia 8 lipca 2015 r., które zostało przekazane przez organ I instancji wraz z kompletem akt sprawy i wyjaśnieniami do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu przy piśmie z 17 lipca 2015 r. (wpływ do Kolegium 23 lipca 2015 r.). Pismem z 20 sierpnia 2015 r. organ odwoławczy poinformował strony postępowania, że rozpatrzenie odwołania nastąpi w terminie do 30 października 2015 r. z powodu zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. W dniu 3 września 2015 r. A. Ś. osobiście doręczył do Kolegium prośbę o przyspieszenie terminu załatwienia odwołania podając, iż prawo jazdy, niezbędne do wykonywania pracy, jest przetrzymywane przez organ I instancji, mimo upływu, z dniem 1 września 2015 r., okresu na jaki było zatrzymane. A. Ś. pismem datowanym na dzień 10 września 2015 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 14 września 2015 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że do dnia wezwania nie zostało rozpatrzone jego odwołanie z 8 lipca 2015 r., czym naruszono "zasadę zapisaną w art. 35 § 1 k.p.a." Dodatkowo zaznaczył, że Kolegium wskazuje zbyt odległy termin załatwienia sprawy, i to z argumentacją, która nie może stanowić usprawiedliwienia, po myśli art. 35 § 5 K.p.a. Jego zdaniem, odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola mogło zostać rozpatrzone zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a., ponieważ przedstawił wystarczające dowody pozwalające załatwić sprawę bez zwłoki. W dniu 21 września 2015 r. A. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Kolegium, opartą na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.- powinno być Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - przypis Sądu), zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - powinno być Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - przypis Sądu - dalej zwanej K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o zobowiązanie Kolegium do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezatatwienie sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe wywiódł, że stosownie do wykładni prawa dokonywanej przez sądy administracyjne bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Ponadto wskazał, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08) postanowiono, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Postępowanie odwoławcze w sprawie zostało zakończone wydaniem przez Kolegium decyzji na posiedzeniu w dniu 7 października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania jednocześnie podając, że decyzja z 7 października 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola z 29 czerwca 2015 r. została wysłana do skarżącego w dniu 13 października 2015 r., jednakże do daty sporządzenia odpowiedzi na skargę nie otrzymało z właściwej placówki pocztowej operatora publicznego zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. orzeczenia. Dodatkowo wyjaśniło, że termin rozpatrzenia odwołania A. Ś. nie ma żadnego wpływu na okres zatrzymania prawa jazdy, według bowiem art. 102 ust. 1 c i ust. 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) okres ten wynosi 3 miesiące (tu: od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 1 września 2015 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - dalej P.p.s.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy skarżący zachował wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu, poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. jest przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na to, że skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, środkiem zaskarżenia będzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący pismem z dnia 14 września 2015 r. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, zatem skarga spełniła formalny warunek dopuszczalności. Dodać przy tym należy, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). W kontekście niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co ma znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność - a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął działania, czyli wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, gdyż organ - przed zamknięciem rozprawy i wydaniem rozstrzygnięcia - podjął już określone działania. Jeśli zatem do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - nie jest już bezczynny. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się zatem bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego powinno w tym zakresie ulec umorzeniu. Nie ma podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Należy zatem przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji, po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 7 października 2015 r. wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy orzeczenie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola z 29 czerwca 2015 r., decyzję wysłano do skarżącego w dniu 13 października 2015 r. - a więc już po wniesieniu skargi. Natomiast skarżący otrzymał sporną decyzję w dniu 16 października 2015 r. Wobec zaistniałej sytuacji odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie odwołania skarżącego, skoro w przedmiotowej sprawie nie występuje już - w dacie orzekania przez Sąd - bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zawiera normę, według której sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd zatem - pomimo wydania przez Kolegium decyzji datowanej na dzień 7 października 2015 r. - zobligowany jest rozstrzygnąć, czy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wskazanym aktem wystąpiła bezczynność oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Oceniając czynności Kolegium, jako organu odwoławczego, w kontekście określonego terminu do załatwienia odwołania, o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a., to zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu odwoławczym - sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a więc termin załatwienia sprawy przez ten organ, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym w postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeśli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Przypomnieć należy, że odwołanie wpłynęło do organu 23 lipca 2015 r., zaś kolejnym działaniem jakie Kolegium podjęło było wystosowanie do skarżącego pisma datowanego na dzień 20 sierpnia 2015 r. z wyznaczonym terminem do załatwienia sprawy do dnia 30 października 2015 r. Wyznaczenie terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych, ani wyjaśniających, stanowi o bezzasadnym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 K.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że wskazane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy okoliczności wynikające z trudności organizacyjnych z powodu zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą stanu bezczynności organu. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 1 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Wskazany powyżej przebieg postępowania nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy pozostawał w zwłoce, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 K.p.a. Kolegium ponad dwa miesiące załatwiało odwołanie skarżącego. Przystępując wobec tego do oceny, czy bezczynność miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W tej kwestii należy przywołać orzecznictwo wyrażane na tle poprzedniego brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a., które niewątpliwie ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podnosi się w orzecznictwie, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ostatnio przywołanego przepisu jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, dostępne w CBOSA). Jednakże fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności, czy wydania aktu nie stanowi sam w sobie jeszcze o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W tym kontekście przyjdzie zauważyć, że rację ma skarżący, iż w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 12 K.p.a. i art. 35 § 3 K.p.a., lecz przedstawione działania organu odwoławczego - w ocenie Sądu - nie są nacechowane rażącą zwłoką. Jak zostało to powyżej zaakcentowane, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające jednak samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wnioski, a takie działanie, zdaniem Sądu, nie miało miejsca w kontrolowanej w sprawie. Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium poinformowało skarżącego w trybie art. 36 K.p.a. o terminie załatwienia sprawy, wskazując przyczynę zwłoki, a następnie wydało decyzję w terminie określonym w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny działań skarżonego organu było stwierdzenie w pkt 2 i 3 wyroku, iż zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na koniec nadmienić należy, że Sąd nie mógł zadośćuczynić żądaniu skarżącego w części dotyczącej zobowiązania Kolegium do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ do zakresu działania sądu administracyjnego nie należy orzekanie w sprawach odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej pracowników organu administracji publicznej (art. 38 K.p.a.), ani też zobowiązywanie organu do prowadzenia stosownych postępowań w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 i 3 wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.