II SAB/Op 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej Z. A. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Z. A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 14 lipca 2015 r., nr [...], którą odmówiono wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Z. A. pismem datowanym na dzień 27 lipca 2015 r., które wpłynęło do Starosty Namysłowskiego w dniu 28 lipca 2015 r., wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 14 lipca 2015 r. Odwołanie to w dniu 4 sierpnia 2015 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wraz z kompletem akt sprawy i wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z dnia 30 lipca 2015 r. Pismem z 3 września 2015 r. Kolegium poinformowało strony postępowania, że rozpatrzenie odwołania nastąpi w terminie do 30 listopada 2015 r. z powodu trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. W dniu 10 września 2015 r. do SKO w Opolu wpłynęło pismo Z. A. z dnia 7 września 2015 r., które zawierało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca podniosła w nim, że do dnia wezwania nie zostało rozpatrzone jej odwołanie, pomimo, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 K.p.a. wynika, iż załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przedmiotowej sprawie upłynął już ten termin, a więc wezwanie do załatwienia sprawy jest zasadne. W dniu 5 października 2015 r. wyznaczony został termin posiedzenia w sprawie dotyczącej wniesionego odwołania od decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 14 lipca 2015 r. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu w dniu 20 października 2015 r. W tym dniu podjęta została decyzja, która doręczona została skarżącej w dniu 27 października 2015 r. W dniu 17 września 2015 r. Z. A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Kolegium, w której domagała się zobowiązania SKO w Opolu do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Starosty Namysłowskiego z dnia 14 lipca 2015 r., w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawe prawną swojego żądania skarżąca wskazała art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu przedstawiła przebieg podejmowanych czynności, wskazała na fakt wezwania organu odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa, przytoczyła brzmienie przepisu art. 35 K.p.a. i stwierdziła, że Kolegium dopuściło się bezczynności, gdyż miesięczny termin rozpatrzenia odwołania upłynął najpóźniej z dniem 3 września 2015 r. Skarżąca dowodziła, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Organ administracji nie może się przy tym skutecznie bronić przed zarzutem bezczynności tym, że liczba pracowników nie jest wystarczająca do załatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania podając jednocześnie, że rozpoznane zostało odwołanie skarżącej i w dniu 20 października 2015 r., wydano decyzję nr [...], która została wysłana do skarżącej. Dodatkowo wyjaśniło Kolegium, że w przedmiotowej sprawie w dacie składania przez skarżącą skargi na bezczynność SKO w Opolu nie został przekroczony termin rozpatrzenia sprawy, gdyż dopełniono obowiązku poinformowania strony o przedłużeniu terminu jej załatwienia, przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, tj. 30 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga co do zarzucanej bezczynności jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej zwanej P.p.s.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W związku z powyższym Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności do ustalenia, czy skarżąca zachowała wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu, poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. jest przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na to, że skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, środkiem zaskarżenia jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca pismem z dnia 7 września 2015 r. wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zwane dalej SKO lub Kolegium, do usunięcia naruszenia prawa, zatem skarga spełniła formalny warunek jej dopuszczalności. Dodać przy tym należy, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodzić należy się ze skarżącą, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność, podjęty akt lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13 - Lex nr 1421789). Zaznaczyć należy również, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyroku), a nie w chwili złożenia skargi, co ma znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność - a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął działania, czyli wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, gdyż organ - przed zamknięciem rozprawy i wydaniem rozstrzygnięcia - podjął już określone działania. Jeśli zatem do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to – mimo, że pozostawał w zwłoce – brak jest podstaw do zobowiązania go do podjęcia czynności, czy też wydania aktu. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się zatem bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego powinno w tym zakresie ulec umorzeniu. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Należy zatem przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji, po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 20 października 2015 r. wydało decyzję nr [...], która została doręczona skarżącej w dniu 27 października 2015 r., a więc już po wniesieniu skargi. W zaistniałej sytuacji odpadła więc podstawa do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie odwołania skarżącej, skoro w przedmiotowej sprawie nie występuje już - w dacie orzekania przez Sąd - bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zawiera normę, według której sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd zatem - pomimo wydania przez Kolegium decyzji datowanej na dzień 20 października 2015 r. - zobligowany jest rozstrzygnąć, czy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wskazaną decyzją wystąpiła bezczynność oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Oceniając czynności Kolegium, jako organu odwoławczego, w kontekście określonego terminu do załatwienia odwołania, o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a., wskazać trzeba, że w postępowaniu odwoławczym - sprawa winna zostać załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a więc termin załatwienia sprawy przez ten organ, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym w postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeśli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Przypomnieć należy, że odwołanie wpłynęło do organu w dniu 4 sierpnia 2015 r., zaś kolejnym działaniem jakie Kolegium podjęło było wystosowanie do skarżącego pisma datowanego na dzień 3 września 2015 r. (data przyjęcia do wysyłki 4 września 2015 r.) z wyznaczonym terminem do załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2015 r. Wyznaczenie terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych, ani wyjaśniających, stanowi o bezzasadnym skorzystaniu z instytucji przewidzianej w art. 36 K.p.a. Na uwadze należy mieć jednak, że wskazane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy okoliczności wynikające z trudności organizacyjnych z powodu zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą stanu bezczynności organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, że co do zasady problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie będzie stanowić przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to bowiem przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 1 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). W świetle powyższego oraz przy uwzględnieniu przebiegu postępowania, nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy pozostawał w zwłoce, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 K.p.a. Kolegium załatwiało bowiem odwołanie skarżącej od dnia 4 sierpnia 2015 r. do dnia 20 października 2015 r. Przystępując do oceny, czy bezczynność miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W tej kwestii należy przywołać orzecznictwo wyrażane na tle poprzedniego brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a., które ma również zastosowanie w niniejszej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ostatnio przywołanego przepisu jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, dostępne w CBOSA). Jednakże fakt zaniechania podjęcia przez organ w ustawowym terminie określonej czynności, czy wydania aktu nie stanowi sam w sobie jeszcze o kwalifikowanym charakterze naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy takie naruszenie prawa jest rażące (oczywiste, ewidentne) muszą każdorazowo rozstrzygać indywidualne okoliczności faktyczne sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W tym kontekście rację ma skarżąca, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 35 § 3 K.p.a., lecz przedstawione działania organu odwoławczego - w ocenie Sądu - nie są nacechowane rażącą zwłoką. Jak zostało wyżej zaakcentowane, dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wnioski, a takie działanie, zdaniem Sądu, nie miało miejsca w kontrolowanej w sprawie. Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium poinformowało skarżącą w trybie art. 36 K.p.a. o terminie załatwienia sprawy, wskazując przyczynę zwłoki, a następnie wydało decyzję przed terminem określonym w piśmie z dnia 3 września 2015 r. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny działań skarżonego organu było stwierdzenie w pkt 2 i 3 wyroku, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, czego konsekwencją był brak orzeczenia o grzywnie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 i 3 wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.