II SAB/Op 70/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. N. na bezczynność Burmistrza Olesna w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie zjazdu z drogi publicznej postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, I. N. uczyniła bezczynność Burmistrza Olesna w sprawie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie zjazdu z drogi publicznej. W ocenie skarżącej, organ naruszył art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz zasady postępowania administracyjnego, co czyni zasadnym stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. skarżąca zwróciła się jako właścicielka działki nr ewid. a, położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] (gmina [...]) o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej urządzonej na działce nr ewid. b na teren działki skarżącej. Przedmiot żądania wynikł z okoliczności realizacji "Budowy ścieżki rowerowej relacji [...] – [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...] (I etap: od [...] nr [...] do ul. [...] w [...])" i związanej z tym przebudowy zjazdu z drogi krajowej urządzonej na działce nr ewin. c (ul. [...]) na drogę urządzoną na działce nr ewid. b. W ocenie skarżącej, skutkiem opisanej inwestycji, zlikwidowano zjazd na działkę należącą do skarżącej. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Olesna wniósł o jej odrzucenie, bądź ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu, sprawa objęta skargą nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a wobec tego skarga ta jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - zwanej dalej: "p.p.s.a." Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Ponadto, w świetle przepisów p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4). W niniejszej sprawie I. N. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczyniła bezczynność Burmistrza Olesna, polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku dotyczącego przywrócenia zjazdu z drogi. Zdaniem skarżącej przedmiotowy zjazd istniał i został zlikwidowany w wyniku przebudowy drogi. Rozpoznając dopuszczalność wniesionej skargi, w pierwszej kolejności zauważyć zatem należy, że skarga na bezczynność organu jest w rzeczywistości pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie przywołanych wyżej przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10, wszystkie orzeczenia przywołane w orzeczeniu dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważyć więc należało, czy kwestia odbudowy zjazdu z drogi publicznej może być przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Przedmiotowa tematyka zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), w której w art. 29 ust. 1 postanowiono, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi - po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy). Interpretacja przywołanych przepisów prawa wskazuje, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd - będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy, stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani art. 29 ust. 2 ustawy, ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Sąd podziela pogląd, że żądanie dotyczące odbudowy istniejącego zjazdu nie podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1810/18; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2191/10). W szczególności przedmiotowe żądanie nie wymaga załatwienia przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Przywołany powyżej art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem jedynie normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi zatem normy postępowania o charakterze materialnoprawnym. Ustawodawca wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje. W przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów czyniąc to albo na podstawie pozwolenia na budowę, bądź też w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. To jest zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia innych warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć. Poza zakresem sprawy o stwierdzenie bezczynności pozostają natomiast ewentualne ustalenia co do tego, czy zjazd istotnie istniał lub jakie były przyczyny ewentualnej rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia w dawnym miejscu zjazdu. Jest to sfera działań inwestycyjnych zarządcy w ramach prowadzonego procesu budowlanego, a nie działań w trybie ustawy o drogach publicznych Z powyższych względów, mając na uwadze treść skargi uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz Olesna nie był zobowiązany do wydania aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w wyżej przywołanych art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność. Tym samym niniejsza skarga I. N. na bezczynność tego organu, jest niedopuszczalna. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 odrzucił skargę, co orzekł jak w sentencji.