II SO/Op 18/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta Głuchołazy za nieprzekazanie skargi w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia 1) wymierzyć Burmistrzowi Miasta Głuchołazy grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych, 2) zasądzić od Burmistrza Miasta Głuchołazy na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r., Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie), działając przez pełnomocnika T. H., powołując się na przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. [obecnie Dz. U z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]- dalej: P.p.s.a.), zwróciło się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Nysy za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w terminie skargi na "akt w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej". Stowarzyszenie wskazało, że na podstawie art. 21 pkt 1 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.- dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej), organ był zobowiązany przekazać skargę wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, a tego nie zrobił. Stowarzyszenie podało, że skargę wysłało w dniu 4 sierpnia 2017 r. listem poleconym, a organ odebrał ją w dniu 7 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie zażądało wymierzenia grzywny w wysokości 300 zł i zasądzenia kosztów postępowania sądowego kwocie 100 zł. Do wniosku dołączyło odpis skargi z potwierdzeniem nadania. W odpowiedzi na powyższy wniosek, zawartej w piśmie z dnia 20 marca 2018 r., Burmistrz Miasta Głuchołazy wniósł o umorzenie postępowania o wymierzenie grzywny, względnie o oddalenie wniosku. Wskazał, że skarga na akt w sprawie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, według znanych mu i podzielanych poglądów doktryny, nie miała przymiotu skargi złożonej w trybie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie mają do niej zastosowania wskazane tam terminy na dokonanie określonych czynności. Jednocześnie wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że organ miał 15 dni na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią, to "opóźnienie" było minimalne i nie wpłynęło na możliwość rozpoznania skargi przez Sąd w terminie wynikającym z art. 21 pkt 2 u.d.i.p., Organ zauważył także, że dokonał czynności przekazania skargi przed wydaniem przez sąd orzeczenia w sprawie, a zatem zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W przeciwnym przypadku - w ocenie organu, grzywna nie byłaby środkiem zmierzającym do realizacji jej ustawowego celu, gdyż cel ten został już osiągnięty. Skarga Stowarzyszenia na czynność Burmistrza Głuchołaz w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Op 435/17, wpłynęła do organu w dniu 7 sierpnia 2017 r., a została przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w dniu 28 sierpnia 2017 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie Burmistrzowi Głuchołaz grzywny w kwocie 300 zł na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 4 sierpnia 2017 r., na czynność w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Zgodnie z art. 54 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (§ 1). Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (§ 2). Powołany przepis ustanawia obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Rozpoczęcie takiej kontroli uwarunkowane jest jednak posiadaniem przez Sąd materiałów koniecznych do jej przeprowadzenia, a także wiedzy, że skarżący wszczął postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy odnotować trzeba, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w ust. 1 tego przepisu komentowana ustawa określa, że przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Ten przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 54 § 2 P.p.s.a. Termin, określony ww. art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na przekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na nią, dotyczy zatem wszelkich skarg związanych z postępowaniem o udostępnienie informacji publicznej, a zatem także skarg na czynność wymierzenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. natomiast Sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które według komunikatu Prezesa GUS. Powołane wyżej przepisy statuują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny. Pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim - złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca określił wyłącznie górną granicę grzywny, nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy też zauważyć, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 listopada 2009 r. (II GPS 3/09, dostępna pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA), skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2013 r., I OZ 45/13 - CBOSA). W przekonaniu Sądu, podzielić należy też pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu (por. postanowienia NSA: z 23 września 2014 r., I OZ 759/14; z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; z 6 czerwca 2013 r., I OZ 429/13; z 25 kwietnia 2013 r., I OZ 278/13 - CBOSA). W związku z tym przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ jedynie na wysokość grzywny. W ocenie Sądu, wniosek Stowarzyszenia o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Burmistrz Miasta Głubczyce nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Skoro skarga wpłynęła do organu w dniu 7 sierpnia 2017 r., co wynika z prezentaty na skardze, a także załączonego do wniosku o grzywnę, zwrotnego pocztowego potwierdzenia odbioru, to określony w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin piętnastu dni od dnia otrzymania skargi przez organ, upływał z dniem 22 sierpnia 2017 r. Przekazanie przez organ odpisu skargi nastąpiło natomiast w dniu 28 sierpnia 2017 r., czyli po 6 dniach od upływu terminu. Określając natomiast wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że okres zwłoki w przekazaniu skargi do Sądu nie był długi, a nadto, że organ wypełnił ten obowiązek niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Sąd uznał, że opóźnienie w realizacji ustawowego obowiązku przekazania skargi nie posiadało cech celowego, umyślnego naruszenia przepisów, w świetle przedstawionej argumentacji w odpowiedzi na wniosek. Zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 100 zł jest adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ i wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej, jak i represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności w zakresie spraw należących do postępowań związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 postanowienia. O kosztach postępowania, które obejmują uiszczony wpis od skargi, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.