I SA/Po 363/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek oddala skargę. Wnioskiem z 27 grudnia 2021 r. A. N. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy P. o wydanie opinii do wstępnego projektu podziału działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w P.. Projekt podziału przewiduje wydzielenie działek nr [...] o pow. 0,785 ha, nr [...] o pow. 0,1504 ha, nr [...] o pow. 0,0151 ha i nr [...] o pow. 0,0197 ha. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jego celem jest aktualizacja podziału nieruchomości i odzwierciedlenie istniejącego stanu. Wszystkie 3 wydzielone obiekty posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej: 1) myjnia - działka nr [...], [...] - bezpośredni dostęp do ul. [...], 2) budynek magazynowy (meblowy) – działka nr [...] - dostęp poprzez działkę nr [...], 3) budynek mieszkalny - działka nr [...] - bezpośredni dostęp do ul. [...]. Dzierżawca ma zapewnioną możliwość parkowania samochodu z tyłu na działce nr [...]. Budynek posiada także z tyłu drzwi zewnętrzne i dojście do pozostałej części działki nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy P. postanowieniem z 7 stycznia 2022 r., nr [...] ([...]), negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek nr [...] i [...], ark. mapy [...], obręb miasto P.. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla terenu o podział którego wystąpił wnioskodawca nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "MPZP") i nie ma obowiązku jego sporządzenia. Dla tego terenu zostały natomiast wydane dwie decyzje o warunkach zabudowy: 1) decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w P. nr [...] o warunkach zabudowy nr [...] z 29 marca 2018 r. (nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej czterostanowiskowej, bezdotykowej wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...], [...], [...], [...], obręb Miasto P., decyzja została zmieniona decyzją nr [...] z 2 sierpnia 2018 r. (nr [...]), 2) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 sierpnia 2021 r., nr [...], [...], [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne na terenie położonym w P. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. [...] (obręb Miasto P.). Organ I instancji zaznaczył, że ocena wstępnego projektu podziału ma zapobiec sytuacji, gdy wydzielonych działek, jako odrębnych nieruchomości, nie będzie można zagospodarować zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że teren inwestycji wyznaczony w przypadku decyzji określonej w punkcie 1) jest zgodny z wstępnym projektem podziału. Z kolei w zakresie decyzji wskazanej w punkcie 2) organ uznał, że wydzielone działki nr [...] i [...] w sposób przedstawiony na mapie załączonej do wniosku nie są zgodne z warunkami określonymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 sierpnia 2021 r., nr [...], [...], [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne na terenie położonym w P. przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. [...] (obręb Miasto P.). Organ zaznaczył, że w ww. decyzji teren inwestycji został wyznaczony w stosunku do całej działki. Również taki teren był podstawą do opracowania analizy architektoniczno-urbanistycznej i w konsekwencji warunki zabudowy określone w tej decyzji zostały ustalone w stosunku do całej działki. Natomiast wniosek o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału przedstawia podział tej działki na dwie mniejsze działki po ścianie budynku znajdującego się na działce [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, że projektowana działka nr [...] nie jest możliwa do zagospodarowania zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy m.in. w zakresie zagospodarowania działki poprzez zaplanowanie dojść i dojazdów, lokalizacji miejsc postojowych, lokalizację miejsca do gromadzenia odpadów. Ponadto organ podkreślił, że granica projektowana do wydzielenia działek gruntu przebiega po ścianie budynku, w którym znajdują się okna. Z tego powodu proponowany podział nieruchomości jest również sprzeczny z przepisami odrębnymi. W tym kontekście organ wskazał, że wstępny projekt podziału działki nr [...] jest sprzeczny z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm. – w skrócie: "rozporządzenie MI"). W konkluzji organ stwierdził, że proponowany podział nieruchomości, przedstawiony na załączonym wstępnym projekcie podziału, narusza ustalenia określone w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkalne oraz jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W związku z tym, na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."), organ I instancji wydał negatywną opinię o podziale nieruchomości. W zażaleniu z 22 marca 2021 r. A. N. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia organu I instancji. Żalący się podniósł, że przedłożony projekt odzwierciedla istniejący faktyczny stan zabudowy. Jednocześnie wskazał, że taki podział działek umożliwia sprzedaż poszczególnych obiektów wraz z przyległym gruntem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 9 marca 2022 r., nr SKO [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w procesie podziału nieruchomości właściwy organ nie może dokonać podziału danej nieruchomości wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO proponowany we wniosku podział działki jest niezgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. SKO wskazało, że istnieje niezgodność pomiędzy projektem przedłożonym do wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału a decyzją wydaną w dniu 9 sierpnia 2021 r., nr [...], [...], [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkaniowe na terenie położonym w P. przy ul. [...], w której teren inwestycji został wyznaczony w stosunku do całej działki i taki teren był również podstawą do opracowania analizy architektoniczno-urbanistycznej. Powyższe oznacza, że warunki zabudowy zostały ustalone w stosunku do całej działki, natomiast wstępny projekt podziału przedstawia podział tej działki na dwie mniejsze działki. Z uwagi na tą niezgodność nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie przedłożonego projektu podziału. Odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO wskazało, że skoro ww. decyzja o warunkach zabudowy, zarówno w jej części opisowej jak i graficznej, jednoznacznie określa, iż teren inwestycji obejmuje całą działkę to wnioskodawca nie ma możliwości zmiany tych ustaleń we własnym zakresie podczas dokonywania podziału terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto SKO podkreśliło, że z przedłożonego projektu podziału wynika, iż projektowana granica do wydzielenia działek gruntu przebiega po ścianie budynku w którym znajdują się okna, co czyni go również sprzecznym z § 12 rozporządzenia MI. W skardze z 8 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. N., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższego postanowienia SKO w K. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że istnieje niezgodność pomiędzy przedłożonym projektem do wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działek skarżącego (dz. [...] i dz. [...]), a decyzją SKO z 9 sierpnia 2021 r., nr [...], [...], [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na cele mieszkaniowe na terenie położonym w P., w której teren inwestycji został wyznaczony w stosunku do całej działki i taki teren był podstawą do opracowania analizy architektoniczno-urbanistycznej i że warunki zabudowy zostały wydane dla całej działki, a zdaniem organu skarżący nie ma możliwości zmiany tych ustaleń we własnym zakresie, w sytuacji gdy zaproponowany przez skarżącego podział działek nr [...] i [...] nie jest sprzeczny z prawem i z decyzjami o warunkach zabudowy, a zwłaszcza podział działki nr [...] na dwie działki nr [...] i [...] jest zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy z 9 sierpnia 2021 r., gdyż zaplanowanie dojść i dojazdów, lokalizacja miejsc postojowych, jak i miejsca odpadów w decyzji o warunkach zabudowy jedynie wskazuje na konieczność zapewnienia dojść i dojazdów, miejsc postojowych i odpadów, a wszystkie wydzielone działki spełniają ww. kryteria - dojścia i dojazdy, miejsca postojowe, jak i miejsca do odpadów. Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie określił szczegółowo, jak i nie określił podstawy prawnej, dlaczego wydzielenie działki nr [...] na dwie działki nr [...] i [...] jest rzekomo niezgodne z ww. decyzją z 9 sierpnia 2021 r., 2) § 12 rozporządzenia MI poprzez błędne uznanie przez organ, że granica dzielonych działek przebiega po ścianie budynku po której są okna w sytuacji, gdy jak wskazał WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1802/09, przepisy rozporządzenia MI nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości zabudowanej i w tym zakresie nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nie wzięcie pod uwagę dokumentów, argumentów i dowodów przedstawionych przez skarżącego i wydanie postanowienia na podstawie organu I instancji bez dokonania przez organ II instancji samodzielnej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącego, 4) nie wzięcie pod uwagę faktu, że: a) skarżący jest właścicielem całego dzielonego terenu, b) wszystkie nowo wydzielone działki będą posiadać dostęp do drogi publicznej, a w szczególności działki wydzielone z działki nr [...] (bowiem podział tej działki jest powodem negatywnego zaoponowania przez organ I instancji podziału): - nowo wydzielona działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do ulicy [...], wystawiania tam kubłów na śmieci oraz 1 miejsce parkingowe. Poza tym istnieje możliwość parkowania na działce nr [...] (można ustanowić służebność), - nowo wydzielona działka [...] - i. dostęp do ulicy [...], może zostać utworzona służebność dojazdu przez działkę nr [...] ([...] numeracja nowo utworzonej działki) i działkę nr [...] bezpośrednio z ulicy [...] (działka nr [...] to droga), ii. możliwość parkowania istnieje na działce nr [...] ([...] - numeracja nowo utworzonej działki), iii. na działce można gromadzić odpady, a kubły wystawiać do ulicy [...] (budynek p2 ma drzwi zewnętrzne, że nie stanowi to problemu, można ustanowić służebność przechodu) z uwagi, że skarżący jest właścicielem całego terenu skarżący posiada wiedzę, że musi zapewnić dojazd do dzielonych działek np. przez ustanowienie służebności (inaczej przy ewentualnej sprzedaży notariusz nie przeprowadzi sprzedaży, gdyż każda działka musi mieć dostęp do drogi), c) wnioskowany podział działek przez skarżącego jest odzwierciedleniem istniejącego obecnie stanu faktycznego, d) oświadczenia dzierżawcy M. Ł. (oświadczenie załączone do odwołania), że jest zainteresowany zakupem nowo utworzonych działek nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."). W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który zdaniem organów uzasadnia negatywne zaopiniowanie zaproponowanego przez skarżącego projektu podziału wymienionej na wstępie nieruchomości. Wobec sformułowania przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu zgormadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalone przez organy na jego podstawie okoliczności faktyczne są w zasadzie bezsporne, sporny jest natomiast sposób zastosowania przez organy, w tych okolicznościach, przepisów prawa materialnego. Przystępując zatem do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, na wstępie tej części rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 93. ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Według art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. W myśl art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., aczkolwiek uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia. W kontekście tego zarzutu skargi spór między skarżącym a organami sprowadza się do oceny, czy przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. są przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podziela argumentację skarżącego, że przepisy tego rozporządzenia nie mogą być traktowane jako przepisy odrębne. W judykaturze zwraca się uwagę, że przepisy rozporządzenia, stosownie do § 2, określają generalny zakres jego stosowania "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2." Zakres stosowania tych przepisów jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota tego aktu prawnego sprowadza się zatem do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. Przepisy ww. rozporządzenia nie odnoszą się natomiast do zastanych sytuacji, istniejących w momencie wydawania opinii do wstępnego projektu podziału. Zwrócić należy uwagę, że § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego stosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia, a nie podziału nieruchomości (wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 381/16; i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Krakowie z 24 lutego 2010 r., II SA/Kr 1802/09). W kontekście cytowanego wyżej art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 25 września 2014 r., II OSK 651/13). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., 741 z późn. zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Na tle tej regulacji w judykaturze podkreśla się, że ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2022 r., II SA/Po 390/21, i powołane tam orzecznictwo). Podkreśla się ponadto, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Ważne jest, aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną (wyrok WSA w Gliwicach z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gl 1085/21). Wychodząc z powyższych założeń Sąd miał na uwadze treść powołanych wyżej dwóch decyzji o warunkach zabudowy, tj. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. nr [...] o warunkach zabudowy z 29 marca 2018 r. (k.7 akt admin.) oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 sierpnia 2021 r., nr [...], [...], [...] – k. 17 akt admin.). Pierwsza z powołanych decyzji wydana została dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej czterostanowiskowej, bezdotykowej wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr [...], [...], [...], [...], obręb Miasto P.. W warunkach szczegółowych i zasadach zagospodarowania terenu wskazano m.in., że dostęp do drogi publicznej realizowany będzie projektowanym zjazdem przez działkę nr [...] oraz istniejącym zjazdem przez działkę nr [...] z drogi gminnej – ul. [...]. (Lit. B, punkt 4, podpunkt 1 dec.). Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że wnioskodawca zadeklarował dwa zjazdy dla planowanego przedsięwzięcia: wjazd do myjni samochodowej poprzez zaprojektowany wjazd z działki nr [...] oraz wyjazd poprzez istniejący dostęp na działce nr [...]. Zauważyć należy, że jakkolwiek linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy wkracza w obszar działki nr [...] (załączona do ww. decyzji mapa – k. 11 akt admin.), to nie budzi wątpliwości fakt, że planowana inwestycja po jej wybudowaniu (myjnia samochodowa), znajduje się na działce nr [...] (załączona do wniosku skarżącego mapa - projekt zagospodarowania terenu - k. 3 akt admin.). W świetle powyższego proponowany przez skarżącego podział ww. działek na cztery działki jest sprzeczny z ww. postanowieniami warunków zabudowy w zakresie dostępu do drogi publicznej, ponieważ budynek magazynowy na działce nr [...] (po podziale) traci dostęp do drogi publicznej realizowany dotychczas z działki nr [...] (pozostaje dostęp przez działkę nr [...]). Ponadto, nie ma też bezpośredniego dostępu do drogi publicznej działka nr [...] (po podziale). W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska organów, które uznały, że warunki zabudowy udzielone pierwszą z wymienionych decyzji nie sprzeciwiają się proponowanemu podziałowi. Co prawda, w kontekście sygnalizowanego przez skarżącego zamiaru zbycia działek nr [...] i [...], skarżący planuje uzyskanie dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności, jednak takiego sposobu dostępu do drogi publicznej nie przewidywały warunki udzielone w decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze stanowisko skarżącego wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jednym z warunków koniecznych do wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej; W świetle tej regulacji w orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., II SA/Gd 21/21, i powołane tam orzecznictwo). W judykaturze akcentuje się także okoliczność, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 906/21). Przez dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni (Wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., II OSK 478/20). Nie ma też wątpliwości co do tego, że przypadku dostępu pośredniego polegającego na wykorzystaniu komunikacyjnym innych działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej, zagwarantowanie dostępu do drogi publicznej nastąpić winno poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. W takiej sytuacji ta kwestia podlega także weryfikacji przez organ w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy (wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 575/20). Bezsporne w sprawie jest, że występując o udzielenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej, skarżący nie proponował wówczas realizacji dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności. Przypomnieć tu należy, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki gruntu nr [...] i właścicielem działki gruntu nr [...] (k. 5 i 5v akt admin.). Druga z powołanych decyzji wydana została dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego znajdującego się na działce nr [...], na cele mieszkalne. W ocenie Sądu z decyzji tej w ogóle nie wynika ewentualna dopuszczalność podziału działki nr [...] na dwie działki ([...] i [...]) i to w taki sposób, aby jedna z projektowanych granic przebiegała po ścianie budynku. Ponownie podkreślić tu należy, że decyzja ta dotyczy jedynie prawnej dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Akcentowana przez organ I instancji kwestia realizacji dojść i dojazdów, lokalizacji miejsc postojowych i miejsc na gromadzenie odpadów, ma w tej sytuacji drugorzędne znaczenie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w świetle powołanych wyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako podstawowego kryterium oceny zgodności proponowanego przez skarżącego podziału nieruchomości, organ I instancji zasadnie negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działek nr [...] i nr [...]. Zaskarżone decyzje, mimo ich częściowo błędnego uzasadnienia (co do podstaw zastosowania w sprawie art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.), nie naruszają art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a ponadto nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.