I SAB/Po 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. [...] (dalej: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 rok. W skardze skarżący wniósł o wydanie przez SKO w [...] stosownego orzeczenia w sprawie tj. uwzględnienia skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. –dalej: "P.p.s.a."). W razie niezałatwienia sprawy przez SKO w [...] w trybie autokontroli skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie określonym przez WSA w Poznaniu. Strona skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podaniem z dnia [...] listopada 2014 r. zwrócono się do SKO w [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. Zaznaczono również, że podanie wpłynęło do SKO dnia [...] listopada 2014 r. Skarżący zaznaczył także, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże żądanie skarżącego nie zostało rozpatrzone. Odpowiadając na skargę SKO w [...] wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec wydania przez organ decyzji przed wpływem skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium zaznaczyło, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2015 r., gdy tymczasem w dniu [...] marca 2015 r. wydano decyzję nr [...]. Organ zaznaczył ponadto, że czas przez, który w/w sprawa była rozpoznawana wynikał z konieczności dokonania analizy prawnej i wyjaśnienia wątpliwości z tym związanych. Zaznaczono przy tym, że na chwile sporządzania odpowiedzi na skargę wyżej wymieniona decyzja Kolegium została zaskarżona do WSA w Poznaniu. Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. tut. Sąd zwrócił się do skarżącego o wskazanie, czy w związku z wydaniem przez SKO w [...] wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. skarżący cofa skargę. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że skarżący nie cofa wniesionej skargi. W piśmie tym stwierdzono ponadto, że w ocenie strony skarżącej decyzja SKO w [...] nie została wydana w dniu [...] marca 2015 r., a dopiero po doręczeniu organowi skargi z dnia [...] marca 2015 r., tj. dopiero w dniu [...] marca 2015 r. lub też w dniu [...] marca 2015 r., kiedy to nadano wydaną przez SKO decyzję. W ocenie pełnomocnika skarżącego dowodem zastosowania trybu autokontroli jest nadanie decyzji w dniu [...] marca 2015 r., tj. następnego dnia po otrzymaniu skargi. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył również, że cofnięcie skargi spowodowałoby wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a skarżący co prawda także domaga się umorzenia postępowania, ale na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. i zasądzenia kosztów na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I SAB/Po 2/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia WSA w Poznaniu podniósł, że z upływem dnia [...] kwietnia 2015 r. decyzja SKO stała się decyzją ostateczną. Z upływem tego dnia doszło również do zakończenia postępowania podatkowego. Oznacza to, że wywołane skargą na przewlekłość postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, nie sposób bowiem przyjąć, aby po zakończeniu postępowania podatkowego organ administracji mógł pozostawać w stanie bezczynności z załatwieniem sprawy. Sąd nie podzielił twierdzeń, że decyzja SKO w [...] nie została wydana dnia [...] marca 2015 r., lecz w dniu [...] lub też [...] marca 2015 r., tj. już pod doręczeniu organowi skargi na bezczynność, co świadczyłoby o uwzględnieniu skargi na przewlekłość przez organ w trybie autokontroli. Sąd wskazał, że miarodajna dla ustalenia daty wydania aktu administracyjnego jest data figurująca na wydanej przez organ decyzji i podkreślił, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym, z którym wiąże się domniemanie prawdziwości wskazanych w nim danych. Sąd zauważył również, że twierdzenia strony nie zostały poparte żadnym dowodem. W tej sytuacji, stosownie do postanowień art. 54 § 3 P.p.s.a., brak było podstaw do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw zgodnie z dyspozycją art. 201 § 1 P.p.s.a. W piśmie zatytułowanym "skarga kasacyjna", uznanym za zażalenie, pełnomocnik skarżącego zaskarżył ww. postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazano następujące podstawy: 1. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w aspekcie art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej: "O.p."), polegające w istocie na błędnym ustaleniu (przyjęciu) stanu faktycznego; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku dlaczego datę, którą opatrzono decyzję, uznano za datę jej wydanie z uwagi na zarzut antydatowania; 3. art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 (przez ich niezastosowanie) oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (przez jego wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na umorzeniu postępowania i niezasądzeniu kosztów postępowania; 4. art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r. o sygn. akt II FZ 851/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu postanowienia NSA zauważył, że w związku nowelizacją regulacji dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi (zmiany dokonane przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z dnia 14 maja 2015 r., poz. 658) w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie właściwym środkiem odwoławczym przysługującym od zaskarżonego postanowienia nie jest skarga kasacyjna, a w myśl art. 194 § 1 pkt 1b) P.p.s.a., zażalenie. Strona należycie została o tym poinstruowana stosownym pouczeniem, mimo to jednak wniesione pismo, zaskarżające ww. postanowienie WSA, podpisane zostało jako "skarga kasacyjna". Mając na uwadze, że poza niewłaściwym określeniem nazwy wniesionego środka, pismo spełnia wszystkie warunki przewidziane dla zażalenia, w tym zostało wniesione w odpowiednim dlań terminie, zostało ono uznane za zażalenie. W dalszej części uzasadnienia NSA wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącego, co do zasady, podzielił wniosek, że postępowanie należało umorzyć – tak stwierdził zarówno w piśmie z dnia [...] maja 2015 r., jak i w rozpatrywanym zażaleniu (choćby na str. 5 uzasadnienia pełnomocnik kilkakrotnie wprost podnosi takie twierdzenie). Odnotować jednak należy, że na stronie 2 uzasadnienia zażalenia pełnomocnik pisze: "nawet gdyby przyjąć, że stan faktyczny w sprawie jest taki, jak przyjął to WSA w Poznaniu, to Sąd ten winien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o umorzeniu postępowania". Zdaniem NSA twierdzenie to zasługuje na aprobatę, co prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. NSA zauważył, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w ten sposób różni się od stanu przyjętego przez pełnomocnika skarżącego, iż na inną datę określany jest dzień sporządzenia decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego sporządzenie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność, zaś wg Sądu miało to miejsce jeszcze przed wniesieniem tej skargi. NSA stwierdził, że skoro Sąd uznał, iż decyzja wydana została przed wniesieniem skargi na bezczynność, winien tę skargę oddalić. Jak zauważył NSA w ww. uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność, co oznacza, że jeżeli sąd stwierdzi, wbrew twierdzeniom skarżącego, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie jej wniesienia do sądu administracyjnego, to winien ją oddalić. NSA zwrócił także uwagę na zdawkowość potraktowania przez Sąd pierwszej instancji wskazania przez skarżącego na antydatowanie przedmiotowej decyzji. Sąd ogranicza się do zauważenia domniemania prawdziwości takiego dokumentu i wskazania braku poparcia twierdzeń stosownym dowodem. Jakkolwiek jest to uwaga oczywiście słuszna, to uznać trzeba, że Sąd powinien poświęcić zarzutowi antydatowania większą uwagę. Słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego w zażaleniu na wątpliwości powstałe wobec wysłania przedmiotowej decyzji po dniu wniesienia skargi. Istnieje obawa, że bezrefleksyjne aprobowanie przez sądy administracyjne sytuacji wysyłania po dniu otrzymania przez organ skargi na bezczynność aktu datowanego na dzień poprzedzający wniesienie takiej skargi stanowić może drogę do powstania procederu antydatowania, by w ten sposób unikać ponoszenia kosztów, do których, na mocy art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. organy są zobowiązane w przypadku tzw. autokontroli. Zasadne jest wnikliwsze rozważanie możliwości określenia tej daty. Oczywiście, Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze charakter wpływu takich ustaleń na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nadto zwrócił uwagę, że zasadne byłoby wzięcie pod uwagę zasadności rozważenia orzeczenia w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, oczywiście zależnie od przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia (oddalenia skargi na bezczynność bądź umorzenia postępowania). Na rozprawie, która odbyła się w dniu 13 kwietnia 2016 r. tut. Sąd w związku z treścią orzeczenia NSA z dnia 03 lutego 2016 r. w sprawie o sygnaturze II FZ 851/15 postanowił zwrócić się do SKO w [...]: - o nadesłanie zarządzenia Przewodniczącego o wyznaczeniu posiedzenia SKO w [...] w dniu [...] marca 2015 r. lub innych dokumentów, z których wynika data wydania zarządzenia o wyznaczeniu posiedzenia w dniu [...] marca 2015 r.; - o nadesłanie spisu spraw rozstrzygniętych przez SKO w [...] podczas posiedzenia w dniu [...] marca 2015 r. w składzie, który rozpoznawał sprawę [...]. Jednocześnie Sąd postanowił sprawę odroczyć i nowy termin wyznaczyć z urzędu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu i nadesłał zarządzenie Przewodniczącego z dnia [...] marca 2015 r. o wyznaczeniu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] marca 2015 r. oraz metrykę sprawy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Jak zaznacza się w orzecznictwie związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 755/14, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze wypływający z powyżej przytoczonego przepisu obowiązek respektowania wykładni przepisów prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze przede wszystkim wskazania zawarte w postanowieniu NSA z dnia 3 lutego 2016 r. o sygn. akt II FZ 851/15, którym uchylono postanowienie tut. Sądu z dnia 14 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I SA/PAB/Po 2/15. W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Mając na uwadze dotychczasowy dorobek orzecznictwa stwierdzić należy, że pojęcie "bezczynności" oznacza niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2979/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli do dnia orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to, mimo pozostawania w zwłoce, przestaje on tkwić w bezczynności. W kontekście uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, wielokrotnie w związku z tym podkreślano w orzecznictwie, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności w takiej sytuacji winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze oraz rodzaju podejmowanych przez organ podatkowy czynności jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, a następnie rozważenie, że istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 P.p.s.a. Mając na uwadze wytyczne zawarte w postanowieniu NSA oraz fakt, że decyzja wydana została przed wniesieniem skargi na bezczynność, skarga podlega oddaleniu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 6/08, NSA zauważył, iż powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność, co oznacza, że jeżeli sąd stwierdzi, wbrew twierdzeniom skarżącego, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie jej wniesienia do sądu administracyjnego, to winien ją oddalić. Takie stanowisko spotkało się z aprobatą składu orzekającego NSA w wyrokach z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15, sygn. akt II FSK 236/15, sygn. akt II FSK 237/15 oraz WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 1 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 2/15 (CBOSA). Nie potwierdziła się zasadność zarzutów skargi odnośnie antydatowania przedmiotowej decyzji. Na dowód powyższego SKO w [...] na wezwanie Sądu nadesłało pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zarządzenie Przewodniczącego SKO z dnia [...] marca 2015 r. o wyznaczeniu posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] marca 2015 r. oraz metrykę sprawy [...] (k. 91 – 94 akt sądowych). Z nadesłanych przez organ dokumentów bezspornie wynika, że datą wydania decyzji nr [...] był dzień [...] marca 2015 r. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia, że wydanie powyższej decyzji ma ten skutek, że organ podatkowy nie pozostaje w bezczynności. W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, bezzasadny okazał się zarzut skargi odnoszący się do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, tj. art. 139 § 3 O.p., który reguluje kwestię terminów załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że nie wystąpiła bezczynność, a tym samym organ nie naruszył zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 125 § 1 O.p., działając przy tym z poszanowaniem zasad postępowania wyrażonych w art. 120 oraz art. 121 O.p. Jednocześnie Sąd zauważa, że przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu nie obejmuje samego postępowania podatkowego. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną, sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, LEX nr 1666070). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie był zobligowany do badania zmiany wymiaru podatku od nieruchomości za 2014 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 orzekł jak w sentencji.