II SA/Po 1033/14

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi A. K. – W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu P. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę (...) zł (...), w tym (...) zł tytułem podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), znak: (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych związanych z powstaniem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. (...) w P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu (...) sierpnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo D. K. – K., w którym wniosła o przeprowadzenie kontroli w sprawie nielegalnego nośnika reklamowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ulicy (...). W związku z powyższym, w dniu (...) grudnia 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. (...) w P. W trakcie jej trwania stwierdzono istnienie nośnika reklamowego usytuowanego na powyższej nieruchomości składającego się z tablicy reklamowej o wymiarach: szerokość 5,44 m i wysokości 2,72 m oraz słupa stalowego o wysokości 1,81 m. Dokonano również pomiaru odległości opisywanego nośnika do krawędzi jezdni przy ul. (...) w P. Powyższa odległość wynosi 10,40 m od słupa oraz 7,70 m od tablicy reklamowej. Ponadto w toku kontroli ustalono, że inwestorem powyższego urządzenia reklamowego jest "A" Sp. z o. o. W dniu (...) grudnia 2013 r. T. W. (dyrektor regionu "A" Sp. z o. o.) przesłała do tutejszego Inspektoratu kopie pisma z dnia 14 lutego 2003 r., potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia przez Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury "zamiaru wykonania robót polegających na posadowieniu nośnika reklamowego o wym. 239 cm x 504 cm wraz z przyłączem na terenie nieruchomości przy ulicy (...) w P. (ściśle wg zał. dokumentacji). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dnia (...) stycznia 2014 r. wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z prośbą o wypożyczenie akt dotyczących przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wzniesieniu przedmiotowego nośnika reklamowego na nieruchomości przy ulicy (...). W toku analizy dostarczonych akt archiwalnych, ustalono że nie znajduje się w nich powyższe zgłoszenie. W dniu (...) stycznia 2014 r. do "A" Sp. z o. o zostało skierowane pismo z prośbą o dostarczenie do tutejszego Inspektoratu oryginału pisma z dnia (...) lutego 2003 r. potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na posadowieniu nośnika reklamowego wraz przyłączem na terenie nieruchomości w P. przy ul. (...). W dniu (...) stycznia 2014 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stawiła się T. W., która okazała do wglądu oryginał pisma z dnia (...) lutego 2003 r. potwierdzającego przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ulicy (...). Stwierdzono, że okazany dokument posiada czerwoną pieczątkę. Ustalono również, że powyższe pismo jest identyczne z pismem znajdującym się w aktach sprawy. Na powyższą okoliczność wykonano fotografię okazanego dokumentu. Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że powstanie opisywanego nośnika reklamowego nastąpiło legalnie i brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, co w jego ocenie przesądzało o konieczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D. K. – K., podnosząc, że nie wyrażała zgody na usytuowanie reklamy. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r., nr (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując dodatkowo, że D. K – K. w dniu (...) maja 2014 r. przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2001 r., wyrażającą sprzeciw wobec zamiaru posadowienia nośnika reklamowego o wym. 238 x 505 cm przy ul. (...), z uwagi na fakt, że zamierzona realizacja jest sprzeczna z zapisem obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. Następnie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważono, że organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśnił jakie przesłanki określone w art. 61a K.p.a. zaistniały w niniejszej sprawie. Domniemywać można jedynie, iż podstawą zastosowania art. 61a K.p.a. były inne uzasadnione przyczyny. Stąd w przedmiotowej sprawie konieczne stało się dokonanie prawidłowości oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczącej określenia, czy na wykonanie robót budowlanych związanych z wykonaniem urządzenia reklamowego, wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że przedmiotowe, wolno stojące urządzenie reklamowe o wymiarach 5,44 m x 2,72 m składa się ze świetlnej tablicy informacyjnej zamontowanej na słupie stalowym o wys. 1,81 m na fundamencie. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych podniesiono, że roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane) związane z wykonaniem takich wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych w określonym miejscu są budową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie, wymagają uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), a nie tylko dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Pomimo, że budowa "reklamy świetlnej" w tym przypadku stanowiła niewątpliwie przedmiot skutecznego zgłoszenia dokonanego przez inwestora Prezydentowi, to jednak w ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K – W., wskazując, że po upływie ponad 10 lat, od dnia skutecznego wniesienia zgłoszenia, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Skarżąca podniosła, że w 2003 r. podobne urządzenia były realizowane na podstawie zgłoszenia, czego nigdy nie kwestionowano. Pismem procesowym z dnia (...) marca 2015 r., pełnomocnik skarżącej – adwokat P. M., uzupełnił skargę na postanowienie z dnia 01 sierpnia 2014 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a., jak również naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W treści pisma wyjaśniono, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, przesądzał, że posadowienie nośnika reklamowego, takiego jak nośnik zlokalizowany na nieruchomości położonej przy ul. (...), nie wymagało pozwolenia na budowę. Podkreślono, że o kwalifikacji określonego urządzenia reklamowego, jako obiektu wymagającego decyzji o pozwoleniu na budowę, decydował organ administracji publicznej, rozpatrujący wniesione zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, gdzie przysługiwało mu prawo wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). Brak wniesienia sprzeciwu, a w konsekwencji brak nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przesądza, że inwestor miał prawo przystąpić do wykonania robót budowlanych, a obecnie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W dalszej części pisma pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że uczestniczka postępowania D. K. – K. wprawdzie jest spadkobiercą właścicieli nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), jednak mieszka pod innym adresem, co podważa jej twierdzenia jakoby ustawiona reklama uniemożliwia jej spokojne zamieszkiwanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wniosła uczestniczka postępowania D. K. – K. podnosząc podczas trwania rozprawy sądowej, że przedmiotowe urządzenie reklamowej jest dla niej uciążliwe – sięga okien jej sypialni, oraz jest niestabilne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy wykonanie przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy tylko dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji tej inwestycji. Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowe urządzenie było przedmiotem zgłoszenia właściwemu organowi, dokonanego w lutym 2003 r. oraz iż organ ten nie wniósł sprzeciwu. Bezspornym jest również, że wykonano wolno stojące urządzenie reklamowe o wymiarach tablicy świetlnej 5,44 m x 2,72 m zamontowanej na osadzonym na fundamencie słupie metalowym o wysokości 1,81 m. Sposób osadzenia na gruncie przedmiotowego obiektu obrazuje dokumentacja fotograficzna zamieszczona w aktach administracyjnych organu I instancji. Z akt sprawy wynika nadto, że omawiane urządzenie znajduje się na terenie zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchy drogowym. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zagadnienia dotyczące urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 i w art. 29 ust. 2 pkt 6. Na podstawie powołanych przepisów wyróżnia się dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszego należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż ich budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Drugi rodzaj stanowią natomiast tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. np. wyroki NSA z dnia 23.VI.2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 17.VI.2015 r. sygn. akt II OSK 123/13, z dnia 2.XII.2011 r. sygn. akt II OSK 1788/10). Należy w tym miejscu podkreślić, że stan prawny odnoszący się do omawianego zagadnienia, obowiązujący w czasie dokonania przez inwestora zgłoszenia tj. w lutym 2003 r. – w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy – nie odbiega od stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (1.VIII.2014 r.). Nie uległ bowiem zmianie art. 29 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie oraz nie nastąpiła zmiana definicji pojęć zawartych w art. 3 pkt 1 – 6 do których to przepisów Sąd nawiąże w dalszych rozważaniach. Można jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 29 ust, 2 pkt 2 Prawa budowlanego wg stanu prawnego obowiązującego w lutym 2003 r. pozwolenia na budowę nie wymagało wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza terenem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W dacie wydania zaskarżonej decyzji regulacja dotycząca instalowania tablic i urządzeń reklamowych zamieszczona została w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nie uległa zmianie. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w świetle art. 3 pkt 3 tj. wolno stojącymi, trwale związanymi z gruntem, urządzeniami reklamowymi. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Owe wyjątki przewidziane zostały w art. 29 – 31 Prawa budowlanego i przypadki zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 8.V.2014 r. sygn. akt II OSK 2900/12). Orzecznictwo sądowe dotyczące urządzeń reklamowych odwołuje się również do definicji budowy zamieszczonej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 8.V.2014 r. sygn. akt II OSK 2900/12, że "instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego". W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe o konstrukcji i rozmiarach opisanych w zaskarżonej decyzji stanowi budowlę, o której mowa art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że omawiane urządzenie jest trwale związane z gruntem, co obrazuje dokumentacja fotograficzna. Słup stalowy jest bowiem osadzony i przytwierdzony do dwóch ław fundamentowych. Wielkość urządzenia i jego konstrukcja – ze względów bezpieczeństwa – wymagają przy tym takiego trwałego powiązania z gruntem (por. wyrok NSA z 8.V.2014 r. sygn. akt II OSK 2900/12, wyrok NSA z dnia 3.X.2014 r. sygn. akt II OSK 737/13). W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, że w momencie dokonania zgłoszenia przedmiotowe urządzenie reklamowe nie spełniało warunków z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wg stanu prawnego z daty zgłoszenia), a zatem zostało ono zrealizowane z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Nawiązując do argumentów skargi należy stwierdzić, że Sąd nie podziela przywołanego przez skarżącą i jej pełnomocnika orzecznictwa sądowego, w którym najogólniej rzecz ujmując reprezentowano pogląd, iż wykonanie każdego urządzenia reklamowego zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Akcentowany przez skarżącą fakt skutecznego zgłoszenia przez inwestora zamiaru realizacji inwestycji w postaci posadowienia urządzenia reklamowego nie może wpływać na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09; z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 178/10; z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 150/10; z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 178/10, Baza NSA). Innymi słowy, zgłoszenie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu organu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia porządku prawnego. Dopuszczalność prowadzenia postępowania naprawczego w omawianej sytuacji wynika wprost z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, a następnie w przypadku spełnienia przesłanek organ kontynuuje postępowanie na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Z mocy ust. 7 art. 51 przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Niezależnie od prawidłowego przyjęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że obowiązkiem organu I instancji było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, zauważyć należy, ze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie uznał, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak prawidłowo zwrócił uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo lakoniczności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjąć należało, że w przedmiotowej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcia postępowania. Zauważyć jednak należy, że przyczyna powyższa musi być oczywista, dostrzegalna prima facie, obiektywna, a zatem stanowić okoliczność, której ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, Baza NSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi (procesowymi), łącznie z przeprowadzeniem kontroli nieruchomości oraz zwróceniem się do stron i do organów administracji publicznej z wnioskiem o przesłanie dokumentacji. W tych okolicznościach faktycznych, w przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie (art. 105 K.p.a.), nie zaś odmówić jego wszczęcia w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należało, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych związanych z powstaniem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. (...). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Uwzględniając charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika, Sąd uwzględnił jego wniosek o przyznanie opłaty w wysokości 150 % stawki minimalnej.