II SA/Po 1063/13

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2013 roku [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., na podstawie art. 16a ustawy z 28 lutego 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2009 nr 139 poz.992) odmówił D. D przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem A.D. W uzasadnieniu organ podniósł, że Strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. D wskazując, że spełnia wymogi przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Argumentował, że jest jedyną osobą, która może sprawować opieką nad mężem, bowiem rodzina mieszka daleko. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z [...] sierpnia 2013r. na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono ustalenia stanu faktycznego wynikające ze zgromadzonych dokumentów podając, że dnia 29 maja 2013 roku do organu I instancji wpłynął wniosek Strony o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lutego 2011r. A.D. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, uznano, że niepełnosprawność istnieje od 6 października 2008r. Organ administracji ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z mężem i małoletnią córką. Odwołująca się nie pracuje od 2004r., kiedy wygasła umowa zawarta z Zakładem [...]. Umowa zakończyła się z upływem okresu na jaki była zawarta. Do 23 sierpnia 2009r. odwołująca się zarejestrowana była jako osoba bezrobotna, po czym wyrejestrowała się z rejestru osób bezrobotnych i od tego czasu była nieaktywna zawodowo. W związku z tym nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności niepełnosprawność u męża odwołującej się istnieje od 6 października 2008r., zatem nie nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. Kolegium wyjaśniło, że odwołująca się była uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, jednakże przepisy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dawały możliwość przyznania świadczenia nie tylko osobom, które rezygnowały z zatrudnienia, lecz również osobom, które podejmowały zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki. Nie została zatem spełniona przesłanka polegająca na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazana w art. 16 a ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stanowiąc w art. 3 pkt 22, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia, o dzieło, albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Takie rozumienie przepisu art. 16 a ustawy potwierdza również Komunikat Ministra Pracy i Polityku Społecznej dotyczący rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdzie odróżnić należy warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od zapisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które może być przyznane osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale może być również przyznane osobie, która zatrudnienia w ogóle nie podejmuje w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła D. D wnosząc o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie zrezygnowała z pracy, aby zajmować się mężem. Argumentowała, że była zarejestrowana w urzędzie pracy, ale żaden pracodawca nie chciał jej zatrudnić. Gdy mąż uległ wypadkowi znaleźli się w trudnej sytuacji, nie stać jej na wynajęcie opiekunki. Podkreśliła, że dotychczas otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r., który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Przyznanie powyższego świadczenia uzależnione jest od szeregu przesłanek wynikających z art. 16a ustawy. W ocenianej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Sąd orzekający podziela pogląd, wyrażany w orzecznictwie m.in. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, w wyroku z dnia 18.07.2013r., sygn. II SA/Go 506/13 i w wyroku z dnia 08.08.2013r., sygn. II SA/Go 516/13,a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23.10.2013r. o sygn. II SA/Bd 874/13 oraz w wyroku z dnia 11.06.2013r. o sygn. II SA Bd 463/13 - (dostępnych na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query) - że tak, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., trzeba wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się np. osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Wspomniana judykatura wskazała na przykładzie osób bezrobotnych, że już złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są bowiem w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy, jest opieka nad osobą niepełnosprawną i jej ochrona. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Artykuł 16a ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie. Tak więc sam sposób zakończenia stosunku pracy, tj. ustanie umowy o pracę z upływem czasu, na który była zawarta, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad mężem. Organy dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie mogą poprzestawać tylko na ustaleniu okoliczności sposobu utraty ostatniego zatrudnienia, ale również obowiązane są do wzięcia pod uwagę i innych okoliczności, które mogą warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W realiach niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę i rozważyć prawdziwość twierdzeń skarżącej, że jest ona jedyną osobą w rodzinie, która faktycznie może się opiekować niepełnosprawnym mężem ponieważ ich rodzina mieszka daleko. Nie można uznać a priori, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art.16 a u.ś.r., w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14.08.2013r., sygn. II SA/Łd 599/13, publ. CBOSA). Kolegium w niniejszej sprawie argumentowało, że niepełnosprawność A. D datuje się od dnia 6 października 2008r. natomiast pierwsze orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności datuje się od 5 stycznia 2010r. Skarżąca od 1 sierpnia 2010r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, natomiast decyzja z 25 lutego 2011r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem na czas nieokreślony. W związku ze zmianą stanu prawnego świadczenie to wygasło z dniem 30.06.2013r. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. Tymczasem przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. (tak słusznie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 10.04.2013r., o sygn. II SA/Sz 830/13, publ. CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19.09.2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 (publ. CBOSA) podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 01.01.2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. W rozpatrywanym przypadku organy w ocenie Sądu w sposób nieuprawniony zawęziły pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ograniczając je wyłącznie do aktualnej czy też obecnej rezygnacji, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie można bowiem abstrahować od faktu, że skarżącej w poprzednim stanie prawnym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co w ocenie Sądu wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącej i sposobem ustania stosunku pracy, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd taki został już zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10.07.2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 523/13 (publ. CBOSA), zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a u.ś.r. To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 01.01.2013 r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Odnosząc poczynione uwagi do przedmiotu sprawy stwierdzić należy, że skoro orzekające organy dokonując interpretacji określonej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie wzięły pod uwagę okoliczności, że osoba bezrobotna zarejestrowana w PUP ma prawo ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, jako że ustawodawca w stosunku do takich osób nie wyłączył w ust. 8 art. 16a u.ś.r. prawa do ustalenia przedmiotowego świadczenia, a także skoro w sposób nieuprawniony zawęziły one pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ograniczając je wyłącznie do aktualnej czy też obecnej rezygnacji, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to tym samym stwierdzić należy, że w konsekwencji powyższego nie rozważyły one całokształtu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, umożliwiających prawidłowe zastosowanie art. 16a u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią organ administracyjny jest związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. organ ponownie dokona oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbada, czy strona skarżąca spełnia przesłanki wynikające z art. 16a u.ś.r. do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Treść art. 152 p.p.s.a. uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku.