II SA/Po 1122/15

Dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 roku sprawy ze skargi N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2015 roku nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję, N. J. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – A. J. (dalej: "córka"). Do wniosku dołączyła akt urodzenia dziecka oraz zaświadczenie lekarza potwierdzające pozostawanie kobiety pod opieką medyczną od 25 tygodnia ciąży do porodu i udzielenie świadczeń zdrowotnych w drugim i trzecim trymestrze ciąży. Wnioskodawczyni dołączyła także dokumenty potwierdzające wysokość dochodów rodziny. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta G. (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji"), działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") oraz art. 5 ust. 4a-4b, ust. 7-9, ust. 11, art. 15b, ust. 5, ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26, ust. 1, ust. 2, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."), odmówił wnioskodawczyni świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanego na córkę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni znajdowała się pod opieką medyczną dopiero od 25 tygodnia ciąży do porodu, wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia jednego z warunków przyznania powyższego świadczenia tj. pozostawania pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do porodu. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"). Wnioskodawczyni przedstawiła zaświadczenie, że od [...] października 2014 r. pozostawała pod opieką lekarza specjalisty chorób dziecięcych dr I. P., do czasu zgłoszenia się do lekarza ginekologa. Wnioskodawczyni załączyła zaświadczenie z dnia [...] maja 2015 r. lekarza specjalisty chorób dziecięcych I. P. o udzieleniu świadczeń zdrowotnych dnia [...] października 2014 r. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 15b u.ś.r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że przepisy u.ś.r. uzależniają przyznanie wnioskowanego świadczenia od pozostawania w okresie ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia jej trwania. Zamiarem ustawodawcy było bowiem zachęcenie kobiet będących w ciąży, zainteresowanych uzyskaniem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, do jak najwcześniejszego zapewnienia odpowiedniej opieki lekarskiej swoim poczętym dzieciom. Zgodnie z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, tymczasem wnioskodawczyni była pod opieką lekarską od 25 tygodnia ciąży, o czym świadczą zaświadczenia lekarskie z dnia [...] kwietnia 2015 r., tym samym świadczenie jej nie przysługuje. Zdaniem organu odwoławczego, dowodem przemawiającym za przyznaniem wnioskowanego świadczenia nie może być zaświadczenie o pozostawaniu pod opieką medyczną lekarza specjalisty chorób dziecięcych. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszył art. 6-8 i art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń dotyczących dochowania przez skarżącą należytej staranności w zakresie dotrzymania terminu poddania się opiece medycznej w trakcie ciąży. Skarżąca podkreśliła, że jest osobą niepełnosprawną (upośledzenie umysłowe) i nie jest wykluczone, że z przyczyn niezależnych od jej woli i wiedzy nie była ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r., terminu poddania się opiece medycznej (brak możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Skarżąca nie była objęta opieką lekarza ginekologa od początku ciąży, gdyż nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o tym stanie. Natomiast z chwilą uświadomienia sobie tego faktu udała się niezwłocznie do lekarza i odbywała regularne wizyty. Skarżąca nie spożywała alkoholu, nie paliła papierosów, a dziecko miało od początku ciąży właściwe warunki do zdrowego rozwoju. Ze względu na fakt, że jest ona osobą niepełnosprawną, otrzymuje rentę socjalną i samotnie wychowuje dwójkę dzieci, zapomoga w wysokości tysiąca złotych ma istotny wpływ na sytuację finansową skarżącej i pomogłaby w znacznym stopniu w zaspokojeniu potrzeb dziecka. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w wyżej zakreślonych granicach należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny ma znaczenie dla poprawnego, zgodnego z obowiązującym stanem prawnym, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach stron. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję, należy się zgodzić z generalnym zarzutem skargi, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23). Należy bowiem podkreślić, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i zebrania tym samym pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji, albowiem obowiązek zebrania w toku postępowania całego materiału dowodowego spoczywa na organie, o czym stanowi art. 77 K.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 526/14 – orzeczenie publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; dalej: "CBOSA"). W realiach sprawy poddanej sądowej kontroli skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną (upośledzenie umysłowe) i nie jest wykluczone, że z przyczyn niezależnych od jej woli i wiedzy nie była ona w stanie dochować terminu poddania się opiece medycznej w ciągu pierwszych 10 tygodni. Skarżąca podkreśliła w szczególności, że nie była objęta opieką lekarza ginekologa od początku ciąży, ponieważ nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o tym stanie. Natomiast z chwilą uświadomienia sobie tego faktu udała się niezwłocznie do lekarza i odbywała regularne wizyty. Co prawda powyższe argumenty zostały przez wnioskodawczynię przedstawione dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, jednakże z uwagi na niżej przeprowadzoną analizę przepisu prawa materialnego oraz dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych – mają one kluczowe znaczenie dla sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 15b ust. 5 u.ś.r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), w myśl którego jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, co wynika z art. 15b ust. 6 zd. pierwsze u.ś.r. W sprawie poddanej sądowej kontroli bezsporne jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe określone w art. 15b ust. 2 u.ś.r. Według Kolegium w przypadku skarżącej nie została spełniona druga z niezbędnych przesłanek, a mianowicie pozostawianie pod opieką medyczną od 10 miesiąca ciąży. W tym zakresie należy przyznać rację organom orzekającym w sprawie, że: (1) w materiale dowodowym znajduje się zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt pozostawania skarżącej pod opieką medyczną dopiero od 25 tygodnia ciąży, jak również, (2) że wykładnia językowa przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. jest jednoznaczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że omawiane uregulowanie prawne wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej. Jednakże mając na uwadze ratio legis art. 15b u.ś.r. i wykładnię funkcjonalną, nie można w procesie jego wykładni poprzestać tylko na jego literalnym brzmieniu. Przemawiają za tym wskazania współczesnej teorii wykładni, nakazującej każdorazową weryfikację wyniku zastosowania reguł językowych na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych (por. M. Zieliński, Iura novit curia a wykładnia prawa (w:) Prawo, język, logika, pod red. S. Lewandowskiego, H. Machińskiej i J. Petzla, Warszawa 2013, s. 296). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wykładni spornego art. 15b u.ś.r. należy dokonywać w świetle zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz zasady uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji) i wynikającego z niej nakazu udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka. Taka prokonstytucyjna wykładnia komentowanej regulacji została wielokrotnie zaprezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a mianowicie w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Warszawie z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/13 i z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 843/14; WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13; WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 608/13 i IV SA/Wr 609/13 (orzeczenia publ. w CBOSA). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14 (orzeczenie publ. w CBOSA), w którym podniesiono, że z faktu, iż ustawodawca nie wprowadził do u.ś.r. procedury umożliwiającej ocenę indywidualnych okoliczności sprawy kobiety wnioskującej o przyznanie zapomogi – w sytuacji gdy poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży – nie należy wywodzić wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania takiej kobiecie prawa do zapomogi. Zdaniem NSA, w takim przypadku mamy do czynienia z luką prawną, wynikającą z zaniechania ustawodawcy, który nie uregulował powyższej kwestii. Luka prawna w art. 15b u.ś.r. powinna z kolei zostać wypełniona w drodze bezpośredniego zastosowania Konstytucji (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), albowiem tylko w taki sposób możliwa jest ochrona wartości konstytucyjnych i prawidłowa realizacja prawa jednostki do sprawiedliwego wyroku. W przywołanym wyroku NSA podniósł, że podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawach podobnych do tej, która została poddana sądowej kontroli, jest art. 71 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Przepis ten jest uszczegółowieniem regulacji zawartych w podstawach kasacyjnych – tj. w art. 18 Konstytucji, który nakazuje państwu otoczenie opieką i ochroną m.in. rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, a także w art. 71 ust. 1 Konstytucji, który w zdaniu pierwszym stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. W związku z powyższym należy zauważyć, że do dokonania prawidłowej wykładni przepisów u.ś.r. konieczne jest wzięcie pod uwagę całokształtu regulacji dotyczących świadczeń rodzinnych zawartych w tej ustawie oraz innych regulacji dotyczących rodziny zawartych w Konstytucji lub w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2082), po to aby uniknąć sprzeczności między normami w nich zawartymi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy poddanej sądowej kontroli zauważyć należy, że z twierdzeń strony skarżącej wynika, iż jest ona osobą niepełnosprawną i nie jest wykluczone, że z przyczyn niezależnych od jej woli i wiedzy nie była ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się badaniu z uwagi na różnego rodzaju uwarunkowania. Skarżąca podniosła, że nie była objęta opieką lekarza ginekologa od początku ciąży, gdyż nie występowały u niej jakiekolwiek objawy świadczące o tym stanie. Zdaniem Sądu, mając na uwadze twierdzenia skarżącej, organ powinien ustalić, jakie jest uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży. W szczególności, jakie przyczyny podała strona podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w przedmiotowym wniosku i odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. Dopiero w oparciu o tak uzyskane informacji i dokumenty organ mógłby ocenić, czy poddanie się przez stronę opiece medycznej dopiero od 25 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, w terminie określonym art. 15b ust. 5 u.ś.r., że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły. A zatem rolą organów orzekających winno być wyjaśnienie okoliczności związanych z niemożnością czy utrudnieniem rozeznania przez skarżącą ciąży przed upływem 10 tygodnia. Z kolei uchybienie przez organ obowiązkowi przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, sprawia, że pod jego adresem musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, że obecnie obowiązujące brzmienie art. 7 K.p.a. daje organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie to może polegać w szczególności na dostarczeniu odpowiednich dokumentów, pozwalających na ustalenie istnienia uprawnienia. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając ponownie sprawę, mogą więc zwrócić się do wnioskodawczyni o przedstawienie stosownej dokumentacji medycznej, potwierdzającej jej stanowisko w zakresie braku możliwości rozpoznania ciąży w jej pierwszych 10 tygodniach (powołany wyżej wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14). Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.