II SA/Po 1235/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. [...] W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [....] 2011 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500,- (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku A. [...] W. z dnia 1 lutego 2010 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej z wbudowanymi garażami, po podziale działki, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej ulicy bocznej od ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 1 grudnia 2010 r., uzupełnionego w dniach 31 marca, 16 kwietnia i 13 grudnia 2010 r., wydał w dniu [...] 2010 r. decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; w wyniku odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze [w Poznaniu] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przybliżając uzasadnienie decyzji kasacyjnej organ podniósł, iż Kolegium wskazało m.in. na potrzebę wezwania wnioskodawcy, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, do doprecyzowania szerokości elewacji frontowej planowanych budynków. Dalej organ stwierdził, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu [wymagana przepisami w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego] wykazała, iż planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącej zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, bowiem w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, która pozwalałaby na wyznaczenie funkcji zabudowy oraz pozostałych wymagań w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przedstawiając interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz - odwołując się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ stwierdził, iż z uwagi na brak zabudowy sąsiedniej w obszarze analizowanym nie można w sprawie zastosować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu. Odnosząc się do uwarunkowań komunikacyjnych działki objętej wnioskiem, z odwołaniem do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2010 r., organ stwierdził, iż obecnie dojazd do planowanej zabudowy może odbywać się maksymalnie dwoma zjazdami, po jednym do każdego z budynków układu dróg dojazdowych - dz. nr [...] i [...] (niebędące w administracji ZDM) do ul. [...] (droga publiczna); bezpośrednie zjazdy na działkę z drogi dojazdowej (dz. nr [...]) nie podlegają uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich, natomiast wykorzystanie tego układu dróg dojazdowych w celu obsługi komunikacyjnej działki wymaga wyprzedzającego uzgodnienia z ich zarządcą, a brak zgody oznacza, ze inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ zaznaczył także, iż wnioskodawca przedłożył w postępowaniu akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] 2007 r. świadczący o dostępie działki objętej planowaną inwestycją do drogi publicznej. W odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] 2011 r. inwestor wyjaśnił, iż wcześniej kwestionował pierwszą pozytywną decyzję wydaną w sprawie, bowiem zawarty w decyzji z dnia 21 maja 2010 r. warunek rezerwacji z działki pasa 5 m z przeznaczeniem na drogę znacząco ograniczało możliwości inwestycyjne na tej nieruchomości. Strona podniosła, iż organ stwierdził brak kontynuacji zabudowy, mimo że wcześniej dla sąsiednich działek wydano decyzje o warunkach zabudowy. Ponadto przytoczyła poglądy orzecznictwa na uzasadnienie wniosku, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego. W ocenie strony organ nieprawidłowo przeprowadził analizę w zakresie dostępu działki do drogi publicznej, nie objął tego obszaru wykonaną analizą, a miał obowiązek jednoznacznie ustalić od z ulic będzie odbywał się wjazd na teren inwestycji celem określenia obszaru analizowanego. W ocenie skarżącej analiza nie wykazuje dostępu działki do drogi publicznej, w sytuacji gdy taki dostęp następuje poprzez drogi wewnętrzne, na których ustanowiona jest służebność w akcie notarialnym; ponadto uzgodnienia komunikacyjne nie mogły opierać się na założeniach projektu planu miejscowego. Strona wskazała także na potrzebę wykonania wizji terenowej, jak i respektowania zasady prawdy obiektywnej z art. 7 kpa i słusznego interesu obywatela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało na powody uchylenia pierwszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 r., wydanej w niniejszej sprawie. M.in. zwrócił uwagę na wady analizy urbanistycznej, w tym na fakt, że w pierwszej analizie mowa jest o zabudowie przy ul. [...], a na mapie stanowiącej załącznik graficzny ulica ta jest niewidoczna, zaś uwidocznione na niej działki niezabudowane, dla których wydano warunki zabudowy, nie mogą stanowić podstawy do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Odwołując się do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy stwierdził, iż w omawianej sprawie obszar analizowany wyznaczono w minimalnej odległości wymaganej przepisami (3 x szerokość frontu działki = 138 m). W ocenie Kolegium takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego było prawidłowe i wystarczające dla załatwienia sprawy. W ocenie Kolegium wyznaczenie większego obszaru analizowanego obejmującego zabudowę ul. [...] nie miałoby żadnego uzasadnienia; działki przy tej ulicy nie mają z działką objętą wnioskiem żadnego powiązania, ciągłości; działka ta położona jest w centralnym pasie obszaru gruntów położonych na północ od ulicy równoległej do ul. [...]; grunty te zajmują dużą powierzchnię i pozostają niezabudowane. Organ stwierdził, iż skoro w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma działek zabudowanych, to nie ma możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, a parametry te można ustalić tylko w oparciu o parametry istniejącej zabudowy i nie można uwzględniać parametrów ustalonych w decyzjach o warunkach zabudowy, nawet jeśli takie decyzje dla innych działek w obszarze analizowanym zostały wydane. Powyższa decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi inwestora z dnia 23 listopada 2011 r., uzupełnionej pismem z dnia 13 stycznia 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca przedstawiła argumentację wcześniej powołaną w odwołaniu, jak również zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organu I instancji, bowiem nie wie, jakimi przesłankami kierował się ten organ, skoro za pierwszym razem ustalił warunki zabudowy, a następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i uzupełnienia przez nią wniosku wydał decyzję odmowną, skoro teren przeznaczony pod planowaną inwestycję nie zmienił się. W ocenie strony działki sąsiednie, znajdujące się po przeciwległych granicach jej działki, mają wydane pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych. Zarzucając naruszenie art. 7 i art. 8 oraz art. 107 kpa, jak i art. 21 Konstytucji RP skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem organy nie mogą naruszać prawa w celu skutecznego przedłużania postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu nie jest dopuszczalne rozszerzanie na podstawie § 3 ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego granic obszaru analizowanego tak, by w dowolnym miejscu, wskazanym przez inwestora, znaleźć zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Ponadto Kolegium podniosło, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje wydanie wcześniej w tej sprawie decyzji z dnia 20 maja 20010 r. ustalająca warunki zabudowy, bowiem po uchyleniu tej decyzji w trybie odwoławczym została w nowym postępowaniu wykonana ponowna analiza urbanistyczna, która stała się podstawą wydania decyzji odmownej z dnia [...] 2011 r. Za niezasadny organ uznał także zarzut niewykonania wizji lokalnej terenu objętego wnioskiem, bowiem organ nie ma takiego obowiązku, a stan faktyczny w sprawie był bezsporny. Zdaniem organu fakt wydania pozwoleń na budowę dla sąsiednich działek nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem tylko istniejące obiekty budowlane mogą stanowić podstawę do ustalenia warunków nowej zabudowy działek w sąsiedztwie zabudowanej działki. W ocenie organu wykonywanie prawa własności podlega ograniczeniom ustawowym (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i gdyby odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać za takie ograniczenie, to nastąpiło ono na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji jest bezpodstawny. Za bezpodstawne organ uznał także pozostałe zarzuty odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Z art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) wynika, iż każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) warunków zabudowy w drodze decyzji. Treść art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy składa się z części opisowej (określającej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych) oraz z części graficznej (z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyznaczonymi na mapie zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) skali 1:500 lub 1:1000 (jedynie co do inwestycji liniowych skala mapy może również wynosić 1:2000). Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, składającego się również z części opisowej i graficznej, przez osoby profesjonalnie przygotowane do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Projekt przygotowany przez osoby wskazane w art. 50 u.p.z.p. podlega akceptacji organu właściwego do wydania decyzji, który ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5 warników wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, to jest kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Z kolei przez dostęp do drogi publicznej, jak wynika z definicji zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać indywidualnie dla każdego przypadku. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zostały określone szczegółowe działania organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy. W § 3 przedmiotowego rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wyniki analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji tak część graficzną analizy, jak i część graficzną decyzji o warunkach zabudowy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej (lub katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000 (w stosunku do inwestycji liniowych możliwe jest również zastosowanie mapy w skali 1:2000), w czytelnej technice graficznej. Odnosząc powyższe wymogi do postępowania przeprowadzonego w sprawie ustalenia warunków dla inwestycji A.[...]W., Sąd stwierdził, iż organy orzekające naruszyły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyżej wskazanego aktu wykonawczego, jak również przepisy procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona w dniu 10 stycznia 2011 r., wskazuje na powody, dla których organ uznał, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości równej trzykrotności szerokości frontu działki nr [...] (3 x 46 metrów = 138 metrów), odpowiadającej minimalnej odległości wynikającej z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, jest wystarczająca dla załatwienia sprawy. W ocenie Sądu część graficzna opracowania, a co za tym idzie i cała analiza urbanistyczna, nie spełnia jednakże warunków określonych w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia, bowiem kopia mapy zasadniczej, na której dokonano przedmiotowej analizy (załącznik graficzny do analizy i wyniki analizy - k. 148, 164 akt adm.), jak i sporządzono załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy (k. 149 i 163 akt adm.) budzi wątpliwości co do zastosowanej skali oraz przydatności takiej mapy do poczynienia ustaleń w zakresie dostępu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej. Użycie tego rodzaju materiału kartograficznego do wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym dokonano analizy funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich względem działki nr [...], prowadzi do zakwestionowania wyników analizy poczynionej w sprawie. Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanych nowych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 368/07, LEX nr 493250 (orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niczego w tym zakresie nie zmienia również domniemywany przez Sąd sposób wykonania materiałów kartograficznych. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została dołączona (w częściach) kopia wykonanej w skali 1:500 (oryginalne zapisy na mapie - legenda) mapy zasadniczej obszaru obejmującego działkę nr [...] (k. 6 - 10) i prawdopodobnie następnie załącznik ten został skopiowany w pomniejszonej skali 1:1000, jak na to może wskazywać naniesiony na tak wytworzoną kopię zapis identyfikujący ten materiał jako załącznik do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak spreparowany materiał kartograficzny, przy braku pewności co do faktycznej skali mapy, nie pozwalał na zweryfikowanie twierdzeń organów co do faktu posiadanie przez działkę nr [...] dostępu - poprzez układ dróg wewnętrznych (służebność drogi koniecznej ustanowiona na działkach nr [...], [...], [...] i [...]) - do drogi publicznej, którą organ określił jako ul. [...]. Tymczasem dostęp działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest podstawową przesłanką, od której spełnienia uzależnione jest wydanie warunków zabudowy i ustalenie, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej stanowiłoby samodzielną przesłankę do odmowy wydania warunków zabudowy. Rozwijając zarzut odnoszący się do wcześniej już wspomnianego zagadnienia dostępu działki do drogi publicznej, stwierdzić należy, iż mapa przedłożona przez inwestora, jak i materiał kartograficzny przygotowany przez organ, nie obejmowały swoim zasięgiem takiego terenu, na którym uwidoczniony byłby przebieg układu dróg dojazdowych (wewnętrznych) pozwalający na ocenę dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Nie tylko przedmiotowe kopie mapy, ale i dodatkowe materiały zdjęciowe (wydruki z internetowych map zdjęciowych), zawarte w aktach organu II instancji (k. 17 - 13), nie pozwalają na ustalenie powiązania pomiędzy drogami wewnętrznymi, o których mowa w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] marca 2010 r. (k. 48 akt adm.) a ul. [...]. W piśmie tym wspomina się o dwóch drogach dojazdowych (które nie są w administracji Zarządu): dz. nr [...] i [...], włączonych poprzez drogę wewnętrzną - dz. nr [...] (będącą w administracji tegoż Zarządu) do ul. [...] będącej drogą publiczną. Ponadto z pisma tego wynika, iż brak uprzedniego uzyskania zgody właściwych zarządców na korzystanie z wymienionego układu dróg oznacza, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Przyjmując, że inwestor uzyskał zgodę na korzystanie z dróg dojazdowych stanowiących (prywatnych dróg wewnętrznych) działki nr [...], [...] i [...] (akt notarialny Rep. [...] k. 58 akt adm.), niewyjaśnioną kwestią pozostaje, jak te drogi łączą się z drogą wewnętrzną dz. nr [...] i są powiązane z ul. [...], jak również czy z uwagi na status drogi wewnętrznej stanowiącej dz. nr [...] nie jest konieczne uzyskanie zgody właściwego zarządcy na korzystanie z tejże drogi. Braki użytych przez organ kopii map i innych materiałów (objęcie mapami zbyt małego obszaru, wątpliwości co do odległości i proporcji, jakie wynikają z użytych materiałów kartograficznych), powodują, iż nie można ocenić, czy teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy w ogóle ma zapewniony (faktyczny) dostęp do drogi publicznej. W tym miejscu warto wspomnieć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych różnie oceniano kwestię wykładni pojęcia "pośredniego dostępu do drogi publicznej". I tak przykładowo, w przypadku drogi wewnętrznej mającej charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09, Lex nr 787124 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń jw.), przyjął, iż brak jest podstaw do tego, żeby twierdzić, iż nowe zamierzenie inwestycyjne, korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności. W przypadku jednak gdy ta powszechna dostępność nie jest tak oczywista, możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania z niej (por. także: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, Lex nr 953094, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, Lex nr 746693, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, Lex nr 513842). W wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 239/06, Lex nr 320109, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywnie spełnienie obu tych przesłanek. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Niedostateczne rozważenie i wyjaśnienie kwestii dostępu działki do drogi publicznej stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie powinno być jednoznaczne i oparte na odpowiednio zgromadzonym materiale dowodowym, jak i znajdować odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji ewentualna prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych w tym zakresie wymyka się spod kontroli. Domniemany pośredni dostęp do drogi publicznej, nawet jeśli faktycznie został zagwarantowany inwestorowi, nie znajduje należytego potwierdzenia w materiałach zgromadzonych w sprawie. Powyższe uchybienia mają zdaniem Sądu niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie wykonania analizy urbanistycznej w sposób zgodny z przepisami i jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii dostępu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., rozstrzygnięcie w sprawie potencjalnie mogło przybrać inny kierunek. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), jak też to orzeczono w pkt I sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny wyeliminować stwierdzone uchybienia. W szczególności uwzględnią, iż analiza urbanistyczna musi być dokonana na podstawie właściwych materiałów kartograficznych; część graficzna analizy, projekt decyzji i decyzji o warunkach zabudowy muszą być sporządzone na kopiach aktualnej mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, zapewniającej możliwość weryfikacji kwestii dostępu działki do drogi publicznej. Wizja terenowa, jakkolwiek nieobowiązkowa, może być jednakże pomocnym środkiem dowodowym, gdyby w toku ponownie prowadzonego postępowania okazało się, iż w obszarze analizowanym występuje legalna zabudowa, która nie jest uwidoczniona na mapie zasadniczej. Organ nie powinien również zapomnieć o należytym wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się przy wyznaczaniu zasięgu obszaru analizowanego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje oparcie w art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 przywołanej ustawy, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę.