II SA/Po 1286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i J. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej; oddala skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak[...] – po rozpatrzeniu zażalenia Gminnej Spółki Wodnej w O. – uchylił na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB w O.) z dnia [...] 2014 r. znak [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylonym postanowieniem organ I instancji nałożył na Gminną Spółdzielnię Wodną w O. z siedzibą w [...] (dalej również: "Spółka wodna" lub "inwestor") obowiązek dostarczenia "ekspertyzy z poprawności wykonania inwestycji polegającej na budowie/przebudowie rowu melioracyjnego celem ustalenia przez Organ czy przedmiotowy rów powstał jako przebudowa istniejącego rowu w miejscowości [...] (dz. nr [...]), gm. [...], którego Inwestorem jest Gminna Spółka Wodna w O." - w terminie do 30 września 2014 r. W osnowie postanowienia PINB w O. zastrzegł, że "ekspertyza winna zawierać - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą całej inwestycji z uwzględnieniem właścicieli działek (celem ustalenia ewentualnych stron postępowania) na których znajduje się przedmiotowa inwestycja. Na opracowaniu należy czytelnie zaznaczyć przebieg wykonanego rowu, oraz tego który został wykonany z opisem odstępstw, jeśli takie zaistniały oraz rozwiązanie odpływu wód z przedmiotowego rowu melioracyjnego". Wskazano, iż koszty przedmiotowej oceny ponosi osoba zobowiązana do jej dostarczenia. Przedmiotowe postanowienia zapadły w następujących okolicznościach sprawy. Wicestarosta [...] w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. zawiadomił powiatowy organ nadzoru budowlanego o nielegalnym wykonaniu robót remontowych polegających na odbudowie rowu melioracyjnego w miejscowości [...]. PINB w O. w dniu 6 czerwca 2014 r. przeprowadził kontrolę sprawdzającą legalność budowy (przebudowy) rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach nr [...] (działki wymienione w zawiadomieniu z dnia 26 maja 2014 r. o kontroli) w miejscowości [...]. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie rowu na tych działkach oraz fakt, że rów ten nie posiada odpływu, w związku z czym zalewane są nieruchomości, na których ten rów się znajduje. W dniu 11 lipca 2014 r. PINB w O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowanie w sprawie "budowy/przebudowy rowu melioracyjnego w miejscowości [...] (dz. nr [...]), gm. [...]", a następnie w dniu [...] 2014 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. wydał zaskarżone postanowienie n [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że z dotychczas zgromadzonego materiału procesowego nie wynika, czy przedmiotowy rów melioracyjny istniał wcześniej, czy też został pobudowany w [...] 2012 r., przy czym przebieg rowu jest kwestią sporną, a organ nie może jednoznacznie stwierdzić faktu jego wcześniejszego istnienia oraz jego przebiegu. Wskazując na to, że Prezes Spółki wodnej nie wykonał należycie zobowiązania do przedłożenia dokumentów dotyczących konserwacji tego rowu na przestrzeni lat oraz map potwierdzających jego wcześniejsze istnienie, organ I instancji uznał za zasadne nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy, która w jednoznaczny sposób określi aktualny – i ewentualnie wcześniejszy, jeżeli taki rów istniał przed wykonaniem robót – przebieg rowu w terenie. Zażalenie na postanowienie PINB w O. z dnia [...] 2014 r. wniosła Spółka wodna (inwestor), podkreślając w piśmie z dnia 25 lipca 2014 r., że wykonane prace polegały na przeprowadzeniu konserwacji rowu (odmuleniu starego dna rowu z wyrównaniem skarp i odkrzaczaniem); według inwestora zakłócenie stosunków wodnych spowodowało wybudowanie warsztatu na działce nr [...] i [...], co powoduje zakłócenie przepływu wód i podtapianie ternu położonego przed tymi działkami. Natomiast M. G. i J. S. (wskazani w rozdzielniku do postanowienia z dnia [...] 2014 r.) w piśmie z dnia 25 lipca 2014 r. zwrócili się do organu I instancji o szybkie załatwienie sprawy niedrożności rowu melioracyjnego, która zaistniała po "renowacji w [...] w 2012 roku przez Spółki Wodne w [...]". Zainteresowani wskazali na to, że na zebraniu wiejskim w [...] w dniu 30 września 2013 r. "Wójt gminy O. poinformował (...) [ich], że rów na całej długości istniał i istnieje na mapach, które otrzymał z Poznania. Kopie tych map przekazał sołtysowi wsi [...]". Podnieśli, że "taką samą odpowiedź o istnieniu rowu (...) [otrzymali] od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu z siedzibą w [...] oraz od Spółek Wodnych w [...]. Poza tym starsi mieszkańcy [...] pamiętają, że taki rów istniał". Ponadto wskazali na pogarszające się skutki niezałatwienia sprawy przez 2 lata. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2014 r. WWINB, wyjaśniając powody uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazał na brzmienie przepisu zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że z przywołanej regulacji wynika, iż możliwość nałożenia na uczestnika procesu budowlanego (inwestora), właścicieli lub zarządcę obiektu przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy istnieje jedynie wówczas, "gdy powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego". Odwołując się do poglądów judykatury, organ odwoławczy stwierdził, że organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości, zaś na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego organy nie mogą nałożyć obowiązku przedłożenia innych dokumentów (jak inwentaryzacja geodezyjna), które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. Ponadto WWINB podkreślił, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego; stąd też nakładając obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen czy ekspertyz, organ winien szczegółowo wykazać w motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie uzasadnionych wątpliwości, oraz konieczność sporządzenia określonego opracowania - a wszystko to powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem organ musi wykazać niezbędność takiego działania. W ocenie WWINB organ I instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił, co wzbudziło jego uzasadnione wątpliwości. Organ odwoławczy podniósł, że PINB w O. nie ustalił, czy przed przystąpieniem do robót budowlanych istniał w tym miejscu rów melioracyjny ani przebiegu przedmiotowego rowu przed i po wykonaniu robót (na jakich działkach się znajduje), oraz tego, jakie roboty zostały wykonane - klasyfikacji robót (w tym zakresie WWINB wskazał, że "Wicestarosta pisze o odbudowie rowu oraz jego remoncie, organ powiatowy określa roboty jako budowę/przebudowę, ale już w uzasadnieniu pisze, iż inwestor nie przedłożył ogłoszenia odpowiedniemu organowi administracyjno-budowlanego prac związanych z bieżącą konserwacją") i kto jest stroną niniejszego postępowania. WWINB nie podzielił stanowiska organu I instancji, że wszystkie te wątpliwości powinna wyjaśnić ekspertyza polegająca na wykonaniu między innymi inwentaryzacji geodezyjnej oraz ustaleniu "właścicieli działek na których znajduje się inwestycja", gdyż w ocenie organu II instancji są to braki w materiale dowodowym, które powinien wyjaśnić powiatowy organ nadzoru budowlanego. Za całkowicie niezrozumiały WWINB uznał zawarty w zaskarżonym rozstrzygnięciu nakaz o treści "należy czytelnie zaznaczyć przebieg wykonanego rowu oraz tego który został wykonany". Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że organ I instancji nie wyjaśnił inwestorowi, kto winien sporządzić ekspertyzę i jakie uprawnienia winna mieć osoba sporządzająca ekspertyzę. Wytknął również, że w aktach sprawy w ogóle brak dokumentów, na podstawie których organ powiatowy ustalił krąg stron postępowania i brak także dokumentu potwierdzającego, kto jest właścicielem rowu (lub działki przez którą przebiega). Ponadto WWINB przypomniał organowi I instancji o treści art. 49 k.p.a., podnosząc zarazem, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie upoważniają organów nadzoru budowlanego do zastosowania art. 49 k.p.a., czyli zawiadomienia o wydaniu decyzji i innych czynnościach w formie obwieszczenia - co oznacza, że strony niniejszego postępowania nie brały w nim udziału, a postępowanie nie może toczyć się bez stron postępowania, a zgodnie z przepisami procedury administracyjnej (art. 124 § 1 k.p.a.) wskazanie stron winno być częścią wydanego rozstrzygnięcia. Stwierdzone wady postępowania, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mają w ocenie WWINB istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wobec czego konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. WWINB stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiatowy powinien ustalić jakie roboty zostały wykonane, uzupełnić materiał dowodowy i w zależności od tych ustaleń - podjąć dalsze działania w sprawie. WWINB wspomniał również, że sprawa prawidłowości wybudowania warsztatu na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] może być przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez PINB w O. Po wydaniu przez WWINB postanowienia kasacyjnego z dnia [...] września 2014 r. PINB w O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...] przekazał Staroście [...] na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 65 § 1 k.p.a. podanie Wicestarosty [...] z dnia 5 maja 2014 r. zna [...], wskazując, że sprawa "budowy/przebudowy" istniejącego rowu w miejscowości [...] (działki nr [...]-[...]) podlega załataniu na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2012 r. Prawo wodne. W konkluzji PINB w O. stwierdził, że nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia sprawy [zgodności z prawem] rowu melioracyjnego i rozstrzygnięcia tego zagadnienia na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Podobnie należy też odnieść się do tych zarzutów skargi, których adresatem są Wójt Gminy [...], Starosta [...] i sam inwestor. Niemniej jednak okoliczności podane w skardze istotnie rzutują na ocenę, czy organ I instancji przed wydaniem postanowienia ustalił należycie stan faktyczny i czy mógł zasadnie stwierdzić, że w sprawie zachodzą tego rodzaju wątpliwości, których wyjaśnienie wymaga przedstawienia przez inwestora ekspertyzy – i to ekspertyzy geodezyjnej. W skardze wniesionej do tut. Sądu na postanowienie WWINB, M. G. i J. S., wskazani w rozdzielniku do postanowienia z dnia [...] 2014 r., podnieśli, że Wójt Gminy [...], Starosta [...] i Spółka Wodna nie chcą wziąć odpowiedzialności za popełnione błędy i rozwiązać problemu niedrożności rowu znajdującego się za posesjami w [...], a służącego odprowadzaniu nadmiaru wód opadowych z pól i zabudowań. Wyjaśnili, że odnawianie rowu rozpoczęto około 100 m od jego ujścia i nie wykonano żadnego odpływu przez działki [...] i [...]. Ponadto wskazali na to, że po wykopaniu rowu właściciel działki [...] zasypał go, a w 2013 r. usypał wał z ziemi na wysokość około jednego metra, czego skutkiem jest to, że "woda z około jednego kilometra od [...] 2012 roku rozlewa się na (...) [ich] posesje i grunty tworząc sztuczny zbiornik wody". W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. skarżący M. G. podtrzymał skargę i podniósł, że żaden z organów administracji, do których zwracali się skarżący w sprawie przedmiotowego rowu, sprawy dotąd nie załatwił; tereny leżące wzdłuż rowu są dalej zalewane; skarżący nie uzyskali żadnej informacji co do tego, z jakich przyczyn Spółka wodna wykonała w 2012 r. prace i nie wiadomo, kto odpowiada za te prace, a rów nie posiada odpływu. Skarżący J. S. również podtrzymał skargę, dodatkowo wskazując, że dwóch geodetów dokonało na mapach zmiany przebiegu rowu, choć nie mogli tego zrobić bez uzyskania zgody Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z Poznania. Uczestniczka postępowania D. P. wyjaśniła, że wraz z mężem J. P. są właścicielami działek [...] i [...], które położone są w końcowym odcinku przebiegu rowu. Nie są zainteresowani tym, by rów przebiegał na długości ich działek, a sprawa powinna zostać wyjaśniona, wobec czego wraz z mężem popierają skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił postanowienie organu nadzoru budowanego I instancji nakładające na inwestora - Spółkę wodną obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy (opinii technicznej) - tj. "ekspertyzy z poprawności wykonania inwestycji polegającej robót budowlanych polegających na budowie/przebudowie rowu melioracyjnego w miejscowości [...] (dz. nr [...]-[...]). W osnowie postanowienia PINB w O. zastrzegł, że przedmiotowa opinia techniczna powinna zawierać "inwentaryzację geodezyjną powykonawczą całej inwestycji z uwzględnieniem właścicieli działek (celem ustalenia ewentualnych stron postępowania) na których znajduje się przedmiotowa inwestycja. Na opracowaniu należy czytelnie zaznaczyć przebieg wykonanego rowu, oraz tego który został wykonany z opisem odstępstw, jeśli takie zaistniały oraz rozwiązanie odpływu wód z przedmiotowego rowu melioracyjnego". W konsekwencji, przedmiotem sprawy nie może być zatem, co oczywiste, ocena hipotetycznego rozstrzygnięcia i innych czynności organu nadzoru budowlanego, jakie mogą mieć miejsce w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wykonanych robót związanych z budową lub przebudową przedmiotowego rowu melioracyjnego stanowiącego według organu nadzoru budowlanego urządzenie wodnego. Wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie ma bowiem charakter dowodowy, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Innymi słowy, na tym etapie organ nadzoru budowlanego nie podejmuje merytorycznych rozstrzygnięć. Postanowienie to nie przesądza też o trybie, w jakim ostatecznie dane postępowanie jest lub będzie prowadzone, czy też w ogóle zostanie załatwiona sprawa. Tym samym, wszelkie rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowienia nr [...] w O. z dnia [...] 2014 r. znak [...] o przekazaniu Staroście [...] na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 65 § 1 k.p.a. podania Wicestarosty [...] z dnia 5 maja 2014 r. znak [...], dotyczące dalszego trybu postępowania w sprawie, które powinno się według organu I instancji toczyć na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2012 r. Prawo wodne, gdyż PINB w O. nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrzenia sprawy [zgodności z prawem] rowu melioracyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie nr [...] z dnia [...] 2014 r. znak [...] jest odrębnie zaskarżalne w trybie instancyjnym, a uruchomienie sądowej kontroli tego aktu jest uzależnione od uprzedniego wydania w tym zakresie odpowiedniego rozstrzygnięcia przez WWINB. Podobnie należy też odnieść się do tych zarzutów skargi, których adresatem są Wójt Gminy [...], Starosta [...] i sam inwestor. Niemniej jednak okoliczności podane w skardze istotnie rzutują na ocenę, czy organ I instancji przed wydaniem postanowienia ustalił należycie stan faktyczny i czy mógł zasadnie stwierdzić, że w sprawie zachodzą tego rodzaju wątpliwości, których wyjaśnienie wymaga przedstawienia przez inwestora ekspertyzy - i to wraz z inwentaryzacją geodezyjna powykonawczą. Sądowa kontrola zastosowania właściwego trybu postępowania i przeprowadzenia konkretnego postępowania naprawczego nastąpić może dopiero w razie ewentualnego zaskarżenia merytorycznego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego lub innego aktu kończącego to postępowanie (decyzji o umorzeniu postępowania). Wobec tego Sąd nie odnosił się do tych okoliczności, które dopiero mogły stanowić przedmiot wszczętego postępowania w przedmiocie legalności wykonanego rowu melioracyjnego. Ustosunkowanie się przez Sąd do tej kwestii byłoby zaś na obecnym etapie postępowania przedwczesne i w konsekwencji niedopuszczalne. Strony postępowania będą mogły podważać prawidłowość działania organów w tej sprawie, skarżąc chociażby konkretne rozstrzygnięcia kończące postępowanie legalizacyjne. Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia WWINB, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ocena techniczna może być przedstawiona, jeżeli organ nadzoru budowlanego poweźmie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, co zwykle ma miejsce w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się, postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale tylko wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie powołanego przepisu, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (tak NSA w wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Rozpatrując przedmiotową sprawę, Sąd miał na względzie stanowisko prezentowane w części orzecznictwa, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest wyłącznie - co wynika z ust. 1 tego przepisu: uczestnik procesu budowlanego (inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy, lub kierownik robót – patrz art. 17 Prawa budowlanego) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11, LEX nr 1223965; 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11, LEX nr 1219260). W ocenie Sądu takie określenie stron postępowania w art. 81c Prawa budowlanego związane jest jednakże wyłącznie z możliwością przeprowadzenia tego postępowania w ramach czynności wyjaśniających dokonywanych przez właściwy organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tym samym, jeżeli postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest prowadzone poza postępowaniem administracyjnym, to stronami tego postępowania (w trybie art. 81c) są jedynie podmioty określone w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy zostanie wydane – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – w toku toczącego się już postępowania administracyjnego, to winno być one doręczone wszystkim stronom postępowania administracyjnego, w ramach którego zostało one wydane, gdyż jest ściśle związane z tym postępowaniem głównym. Służy bowiem uzyskaniu dowodów niezbędnych dla jego zakończenia (rozstrzygnięcia sprawy) i, co za tym idzie, wszystkim stronom tegoż postępowania służyć winno prawo jego zaskarżenia. W ocenie tutejszego Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W rozpatrywanej sprawie jako strony postępowania – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – dotyczącego przedmiotowego rowu melioracyjnego - poza inwestorem (Spółką wodną) uznani zostali wskazani w rozdzielniku postanowienia PINB w O. zostali także skarżący, którzy – jak można tylko domniemywać, gdyż brak jest w tym względzie w aktach sprawy niezbędnych materiałów, a w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji jakiegokolwiek wyjaśnienia – są właścicielami posesji położonych w [...] pod nr [...] i [...], przez które to nieruchomości przebiega przedmiotowy rów i negatywnie oddziałuje na tereny położone wzdłuż jego przebiegu. Tym samym organ II instancji trafnie wskazał PINB w O. na uchybienia w zakresie ustalenia stron postępowania. Niewątpliwie bowiem jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zapewnienie w nim udziału stronom postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wymaga jednoznacznego ustalenia kręgu stron postępowania. Brak udziału stron w postępowaniu prowadzi zaś do naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że do skarżących skierowano zarówno postanowienie organu i instancji, jak i zaskarżone postanowienie WWINB, zatem mieli oni legitymację skargową w rozumieniu art. 32 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Trzeba jednakże w tym miejscu odnotować, że po wydaniu przez WWINB postanowienia kasacyjnego z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji ustalił i należycie udokumentował krąg stron postępowania, co wynika z rozdzielnika i dokumentacji (wykazu podmiotów i wykazu działek) dołączonych do wspomnianego już postanowienia PINB w O. z dnia [...] 2014 r. znak [...]. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji w postanowieniu z dnia [...] 2014 r. nie przedstawił żadnych okoliczności, które potwierdzałyby rzeczywiste wystąpienie przesłanek do jego wydania, a mianowicie uzasadnionych wątpliwości co do poprawności technicznej wykonanych robót, zakresu robót, jakie zostały wykonane przez inwestora oraz w szczególności przebiegu rowu melioracyjnego w terenie. W aktualnym stanie sprawy, bez poddania należytej analizie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, jak i próby podjęcia samodzielnego rozstrzygnięcia, w tym przy wykorzystaniu możliwości ponownej wizji terenowej w ramach czynności kontrolnych podejmowanych na podstawie art. 81a Prawa budowanego, jak i pozyskania we własnym zakresie stanowisk innych organów (np. organów właściwych w sprawi gospodarki wodnej oraz melioracji i urządzeń wodnych) i materiałów geodezyjnych czy dokumentacji fotograficznej oraz wszelkich innych dostępnych dowodów (np. dowodów ze źródeł osobowych) pozwalających na ustalenie, czy przedmiotowy rów istniał na terenie działek nr [...]-[...] przed wykonaniem robót budowlanych przez Spółkę wodną, jaki miał charakter na gruncie przepisów Prawa wodnego, dokładny przebieg i stan przed wykonaniem robót przez inwestora. Natomiast sposób wykonania robót budowlanych przez inwestora i usytuowanie przedmiotowego rowu w tym stanie sprawy, jaki zachodził w dacie wydania przez PINB w O. - [...] 2014 r. postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości pozwalające na nałożenie przedmiotowego obowiązku na inwestora. Postanowienie organu I instancji nie zawiera żadnych rzeczowych argumentów, które stanowiłyby uzasadnienie do nałożenia na inwestora wykonanych robót obowiązku przedłożenia ekspertyzy odnoszącej się do przedmiotowego rowu. Zastrzeżenia WWINB sformułowane w zaskarżonym postanowieniu są zatem całkowicie zasadne. W szczególności trafnie skarżony organ zwrócił uwagę na częściową niezrozumiałość i nieprecyzyjność sformułowania obowiązku przez PINB w O., jak również że inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną, o jakich mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec tego brak jest możliwości nałożenia w trybie powołanego przepisu obowiązku złożenia inwentaryzacji geodezyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 177/06, Lex nr 340191). Zdaniem Sądu należy też wskazać, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób wymagany przepisami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. konieczności zastosowania powoływanego przepisu materialnoprawnego w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji nie wykazał bowiem, że posiada jakiekolwiek uzasadnione okolicznościami sprawy wątpliwości związane z jakością robót budowlanych lub stanem technicznym obiektu budowlanego. Takimi wątpliwościami nie są bowiem wątpliwości organu co do sposobu w jaki można doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z przepisami regulującymi jego umiejscowienie w stosunku do granicy działki. Wątpliwości, o których mowa w powoływanym przepisie winny dotyczyć aktualnego stanu technicznego budynku – sposobu jego wykonania i materiałów z jakich został wykonany. Ekspertyza ma bowiem umożliwić organowi ocenę aktualnego stanu technicznego. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić natomiast podstawy do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy, która ma zawierać opis prac jakie mają być wykonane w budynku celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić też trzeba, że koszt sporządzenie ekspertyzy, o której mowa w przywołanym przepisie, obciąża stronę i tym bardziej przepis ten nie powinien być stosowany w sytuacjach innych niż ściśle w nim określone. Skoro bowiem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego, to przepis ten nie może być nadużywany i powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07; NSA z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 212/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne przeszkody, które uniemożliwiałyby lub poważnie utrudniały organowi I instancji samodzielne rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowej sprawie miała miejsce budowa, przebudowa lub zabiegi konserwacyjne, względnie remont względem rowu melioracyjnego. Niemniej jednak, niniejsze postępowanie, o czym także Sąd wspomniał we wcześniejszych rozważaniach, nie dotyczy prawidłowości ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Stąd też w zasadzie zbędne są pogłębione rozważania w tym przedmiocie. Z przyczyn wyżej omówionych postanowienie organu I instancji należało uznać za wydane z oczywistym naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. (funkcją uzasadnienia aktu administracyjnego jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w nim rozstrzygnięcia i ma ono na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do przyjęcia jego konkretnej treści), zatem słusznie zostało ono uchylone przez organ odwoławczy. Mając zatem na uwadze fakt, że wydane z naruszeniem powołanego przepisu Prawa budowlanego postanowienie organu I instancji zostało zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego wyeliminowane z obrotu prawnego, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia WWINB. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.