II SA/Po 181/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej: k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również: Inspektor Powiatowy; organ I instancji) z dnia [...] 2018 r. znak: [...] wydaną w postępowaniu naprawczym dotyczącym wybudowania (utwardzenia) drogi na działce nr [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. Inspektor Powiatowy w dniu 16 sierpnia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie zalewania działki nr [...] wodami opadowymi i ściekami z działek nr [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w tejże sprawie. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Inspektora Powiatowego – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie prowadząc postępowanie, Inspektor Powiatowy w dniu 5 lutego 2018 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] położonej w [...], podczas której ustalił, że sąsiednia działka nr [...] (będącą drogą wewnętrzną) jest częściowo utwardzona kruszywem granitowym i obrzeżami betonowymi; wymiary utwardzonej drogi wynoszą 37,30 x 2,30 m oraz 1,00 x 10,80 m; utwardzona część drogi wewnętrznej jest położona wyżej w stosunku do nieutwardzonej części drogi. Ponadto organ I instancji stwierdził, że utwardzona część drogi jest podniesiona o ok. 3-5 cm w stosunku do gruntów przyległych, tj. działki nr [...] i [...], a względem działki nr [...] o ok. 15 cm i w związku z naturalnym kierunkiem spływu wód opadowych spływ ten może odbywać się z utwardzonej części drogi w kierunku południowym (w tym na działkę nr [...]). Organ uznał, że przy wykonaniu przedmiotowego utwardzenia nie rozwiązano kwestii odprowadzenia wód opadowych. Następnie Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o zmianie zakresu prowadzonego postępowania, wskazując, że jego przedmiotem będzie wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...], stanowiącej drogę, na odcinku wzdłuż działek nr [...], [...], [...] i częściowo dz. nr [...] w miejscowości [...], jak również o wszczęciu postępowania w sprawie budowy drogi (utwardzenia drogi) na części działki nr [...], stanowiącej drogę, na odcinku wzdłuż działki nr [...] i nr [...] w [...]. W wyniku przeprowadzenia w dniu 6 marca 2018 r. kontroli budowy drogi (utwardzenia drogi) na części działki nr [...] wzdłuż działki nr [...] i [...], Inspektor Powiatowy ustalił, że na tym odcinku istnieje droga gruntowa z widocznymi częściowymi uzupełnieniami brukiem (kamieniem polnym) oraz kruszywem granitowym i żwirem; droga ma profil podłużny zgodny z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym, tj. do drogi gminnej (dz. nr [...]); naturalny spadek terenu jest ukształtowany z kierunku wschodniego na zachodni; działka nr [...] ma natomiast naturalny spadek od drogi (dz. nr [...]) w głąb działki nr [...]. W piśmie z dnia 27 marca 2018 r. znak [...], [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o fakcie połączenia dwóch odrębnych postępowań, tj. w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...] stanowiącej drogę na odcinku wzdłuż działek nr [...], [...], [...] i częściowo działki nr [...] w [...] (znak [...]) oraz w sprawie budowy drogi (utwardzenia drogi) na części działki nr [...] stanowiącej drogę na odcinku wzdłuż działki nr [...] i [...] w [...] (znak [...]) – i dalszego prowadzenia postępowania w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działki nr [...] stanowiącej drogę na odcinku wzdłuż działek nr [...], [...], [...] oraz działki nr [...] i [...] w [...] (znak [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Inspektor Powiatowy nałożył na D. K. (właściciela działki nr [...]) obowiązek wykonania – w terminie do 30 maja 2018 r. – robót budowlanych polegających na wbudowaniu krawężnika drogowego (wystającego na wysokość 10-14 cm ponad teren utwardzony) przy utwardzonym gruncie na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...] na odcinku od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] do wjazdu na drogę od strony ul. [...], tj. dz. nr [...]. Organ I instancji nakazał także połączenie tego krawężnika, kończącego się na wysokości granicy działek [...] i [...] prostopadle z krawężnikiem stanowiącym przedłużenia ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], uniemożliwiające tym samym wpływ wód opadowych na działkę nr [...]. Po przeprowadzeniu w dniu 18 września 2018 r. kontroli przedmiotowego obowiązku organ I instancji stwierdził, że nie wbudowano krawężnika drogowego na działce nr [...], stanowiącej drogę. Wobec tego w piśmie z dnia 26 września 2018 r. wezwał D. K. do wykonania przedmiotowego obowiązku. Natomiast po przeprowadzeniu w dniu 25 października 2018 r. kontroli wykonania przedmiotowego obowiązku Inspektor Powiatowy ustalił, że obowiązek ten został wykonany w części, tj. wybudowano krawężnik drogowy o wysokości 10-14 cm przy utwardzonym gruncie na działce nr [...] na odcinku 33,90 m, tj. od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] do ogrodzenia działki państwa K. ; nie został jednak wykonany krawężnik drogowy o długości 15,80 m wzdłuż działki państwa K., zaś krawężnik kończący się na wysokości granicy działek nr [...] i [...] połączono z krawężnikiem stanowiącym przedłużenie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W trakcie kontroli A. K. – pełnomocnik D. K. oświadczył, że nie mógł wykonać krawężnika wskazanym przez organ odcinku, gdyż "fundamenty ogrodzenia działki państwa [...] wchodzą w drogę", co uniemożliwia wbudowanie krawężnika wzdłuż granicy na tym odcinku. Ponadto podniósł, że wykonanie krawężnika w dalszej odległości spowodowałoby zawężenie drogi, jak również że w wyniku odkopania fundamentu ogrodzenia działki nr [...] stwierdzono, że fundament ogrodzeniowy wchodzi częściowo na drogę na działce nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] 2018 r. Inspektor Powiatowy stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku w części dotyczącej wbudowania krawężnika drogowego o wys. 10-14 cm przy utwardzonym gruncie na działce nr [...] w [...], na długości ok. 33,90 m – od granicy między działkami nr [...] i [...] do ogrodzenia działki państwa [...] (dz. nr [...]) oraz połączenia z krawężnikiem stanowiącym przedłużenie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], uniemożliwiając tym spływ wód opadowych na działkę nr [...]. Jednocześnie organ I instancji nałożył na D. K. obowiązek doprowadzenia utwardzonej drogi (dz. nr [...]) w [...] – na odcinku ok. 15,80 m, licząc od wjazdu na drogę od strony ul. [...] do miejsca wbudowanego krawężnika drogowego – do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę widocznych miejsc utwardzenia drogi gruntowej kruszywem i żwirem (odtworzenie stanu pierwotnego drogi). W wyniku wniesienia przez D. K. i J. K. odrębnych odwołań od decyzji z dnia [...] 2018 r., Inspektor Wojewódzki wydał decyzję kasacyjną, stwierdzając, że wątpliwości organu odwoławczego budzi prawidłowość zastosowania przepisu art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) w przedmiotowej sprawie. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że w omawianym przepisie ustawodawca przewidział dwie czynności, jakich organ nadzoru budowlanego może dokonać zgodnie z tym przepisem, tj. stwierdzić, że obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego został wykonany (art. 51 ust. 3 pkt 1) lub stwierdzić, że obowiązek ten nie został wykonany i w konsekwencji nałożyć obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy zauważył, że skoro nie zrealizowano pozostałej części nałożonego obowiązku, tj. nie wykonano krawężnika drogowego wzdłuż działki nr [...] o długości ok. 15,80 m, tj. od miejsca, do którego obecnie krawężnik został wykonany, to w istocie organ ustalił, że właściciel nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją z [...] kwietnia 2018 r., wobec czego nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym względzie organ II instancji uznał, że błędne zastosowanie przepisu art. 51 ust. 3 wynika z tego, że nie jest możliwe stwierdzenie wykonania nałożonego obowiązku jedynie w części. Ponadto Inspektor Wojewódzki uznał, że organ I instancji nie dokonał jednoznacznej oceny co do tego, że nie jest możliwa realizacja całości nałożonego obowiązku. W tym względzie organ odwoławczy zauważył, że w razie uznania, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie jest możliwe, rozważeniu powinna podlegać kwestia związana z prawidłowością decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Ponadto Inspektor Wojewódzki wskazał organowi I instancji na potrzebę ustalenia, czy obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, został wykonany czy też nie. Zarazem organ II instancji zasygnalizował kwestię oceny, czy istnieje możliwość wykonania obowiązku w całości, uwzględniając okoliczności, na które wskazał A. K. podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 25 października 2018 r. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że jeżeli ustalenia te doprowadzą do wniosku, iż brak jest możliwości całościowego wykonania obowiązku, zasadne będzie rozważenie konieczności dokonania oceny prawidłowości decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] W sprzeciwie od decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r. J. K., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Domagał się również rozpatrzenia jego odwołania z dnia 26 listopada 2018 r., jak i zbadania, czy została wykonana decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] jako decyzja ostateczna i przeprowadzono roboty budowlane zgodnie ze sztuką budowlaną. Nadto zażądał wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Inspektor Wojewódzki wniósł o jego oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. Charakter złożonego środka zaskarżenia determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy – art. 15 k.p.a. (tak np. wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 139/13, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do rozważań dotyczących meritum przedmiotu sprawy, Sąd w pierwszej kolejności wskazuje na to, że zaskarżona decyzja dotyczyła rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym sprawy załatwionej w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2018 r., w której to decyzji Inspektor Powiatowy w pkt 1 osnowy stwierdził wykonanie nałożonego na D. K. (właściciela działki nr [...]) ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. obowiązku w części dotyczącej wbudowania krawężnika drogowego o wys. 10-14 cm przy utwardzonym gruncie na działce nr [...] w [...], na długości ok. 33,90 m – od granicy między działkami nr [...] i [...] do ogrodzenia działki państwa [...] (dz. nr [...]) oraz połączenia z krawężnikiem stanowiącym przedłużenie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W tym wypadku rozstrzygniecie to organ oparł na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przy czym jednocześnie organ I instancji stwierdził, że D. K. nie wykonała w pozostałej części obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i w punkcie 2 osnowy decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył obowiązek doprowadzenia utwardzonej drogi (dz. nr [...]) w [...] – na odcinku ok. 15,80 m – do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę widocznych miejsc utwardzenia drogi gruntowej kruszywem i żwirem (odtworzenie stanu pierwotnego drogi). Wobec zastosowanych przez organ przepisów prawa należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast stosownie do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy tym art. 51 ust. 7 tej ustawy stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zdaniem Sądu przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnia organ do wydania jedynie dwóch typów decyzji – o stwierdzeniu wykonania bądź o niewykonaniu obowiązku. Brak jest we wskazanej regulacji takich postanowień, który uprawniałyby organ do stwierdzenia częściowego wykonania nałożonego obowiązku. Decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, jako decyzja wydawana po sprawdzeniu wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w celu doprowadzenia obiektu lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1340/06, dostępnym jw.). Dlatego też wykonanie obowiązku przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającej ten określony obowiązek, rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego konieczność zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, czyli do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. Decyzja taka jest wydawana w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Konsekwentnie też, niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy decyzji nakazującej określone działania restytucyjne, gdy pomimo wydania przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, a przed wydaniem decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2, obowiązek nadal nie jest wykonany (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12, dostępny jw.) – a zatem wciąż istnieje stan niezgodności obiektu budowanego (robót budowlanych) z prawem. Wobec powyższego, konsekwencją niewykonania jakichkolwiek z nakazanych robót budowlanych – czy szerzej, któregokolwiek z obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 – jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co w warunkach określonych w art. art. 51 ust. 7, oznacza wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy podkreślić, ze co od zasady brak jest możliwości jednoczesnego zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nałożony na inwestora obowiązek wykonania prac budowlanych winien być badany przez organ jako całość i dopiero wykonanie wszystkich prac winno skutkować wydaniem decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku. Ponadto zaznaczenia wymaga, że wydanie decyzji o wykonaniu obowiązków kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie, gdyż potwierdza, że inwestor doprowadził roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, co jest przecież celem prowadzonego postępowania naprawczego. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor wykonuje jedynie część robót, czyli część nałożonych na niego obowiązków, jego wadliwego działania lub też zaniechania nie można w żaden sposób konwalidować poprzez wydanie decyzji o częściowym wykonaniu obowiązków, skoro pozostała część robót budowlanych nadal nie została wykonana i tym samym – stanu tego nie można uznać za zgodny z prawem, tj. za wykonanie obowiązków nałożonych ostateczną decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 [tu: pkt 2] Prawa budowlanego. Niemniej jednak należy odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny trafnie w swoim orzecznictwie zwraca uwagę na to, że wybierając jedno z dopuszczalnych przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięć, należy to uczynić, uwzględniając wszystkie okoliczności związane z wykonanymi robotami. Podejmując decyzję o nakazie rozbiórki obiektu należałoby wykazać, że nie jest możliwe ograniczenie się w tej decyzji nakazowej do rozbiórki wyłącznie części obiektu, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (tak NSA np. w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1526/15, dostępnym jw.). Zarazem podnosi, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1117/17, dostępny jw.). Stanowisko to jest aktualne również w odniesieniu do innego rodzaju działań restytucyjnych, o których mowa w tym przepisie, tj. przywrócenia stanu poprzedniego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, trzeba zatem stwierdzić, że skoro obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. dotyczył wykonania krawężnika wzdłuż istniejącej drogi (na której dokonano utwardzenia kruszywem – położenia nawierzchni na drodze gruntowej), to niewątpliwie fakt wykonania krawężnika tylko wzdłuż części tej drogi nie mógł w zasadzie odpowiadać stanowi realizacji nałożonego obowiązku w rozumieniu art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym względzie Sąd w całości podzielił zdanie wyrażone w decyzji Inspektora Wojewódzkiego. W dalszej kolejności analizy wymagała kwestia, czy organ II instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosownie bowiem do ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych (patrz np. poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt: II OSK 1140/19, dostępnego jw.) organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Normy prawne wyrażone w art. 136 k.p.a. uprawniają organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stanowisko Inspektora Wojewódzkiego również w tym zakresie okazało się słuszne. Przede wszystkim zaś z tego powodu, że doprowadzenie do sytuacji, w której to dopiero organ drugiej instancji stosowałby dotkliwą sankcję kończącą postępowanie naprawcze – czy to poprzez orzeczenie obowiązku rozbiórki obiektu (lub jego części) czy też przywrócenia obiektu (lub jego części) do stanu poprzedniego – należałoby uznać za niedopuszczalne. Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu lub przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego (co w praktyce również może oznaczać wykonanie prac rozbiórkowych) w stosunku do obiektów (robót budowlanych) zrealizowanych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, bez wcześniejszego wyczerpania możliwości prawnych doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sposób powyżej wskazany, naruszałoby konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji). Wobec tego, rozpatrując tego rodzaju sprawę organy nadzoru budowlanego zawsze w pierwszej kolejności powinny zbadać ją pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji wykonanych robót budowlanych. Orzeczenie rozbiórki powinno być traktowane jako ostateczność, gdy brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17 i wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 185/17 – orzeczenia dostępne jw.). Idąc dalej, należy zauważyć, że postępowanie naprawcze na gruncie Prawa budowlanego jest procedurą dwuetapową. Decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych nie kończy postępowania naprawczego. Wskutek sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego w przedmiotowej decyzji – w przypadku wykonania tego obowiązku – organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, a zatem stwierdza doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero decyzja o stwierdzeniu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem kończy postępowanie naprawcze w ten sposób, że legalizuje roboty budowlane, które prowadzono z naruszeniem prawa. Wobec powyższego decyzja nakładająca na inwestora obowiązki służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem jest ściśle związana z decyzją stwierdzającą wykonanie tych obowiązków. Decyzja wskazana w art. 51 ust. 3 tej ustawy jest bowiem wydawana, gdy decyzja określona w art. 51 ust. 1 pkt 2 jest już ostateczna (prawomocna). Ewentualne wzruszenie tej ostatniej decyzji jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności). W konsekwencji na etapie wydawania decyzji, określonej w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zasadniczo nie można już podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, od której również służyły środki zaskarżenia – odwołanie, skarga do sądu administracyjnego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 484/16, dostępnym jw.). Wobec tego stwierdzenie nieważności pierwszej z tych decyzji lub uchylenie jej w trybie wznowienia postępowania powoduje, że zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do sprawy zakończonej drugą decyzją, która została wydana z oparciem się na pierwszej decyzji wyeliminowaną następnie z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 581/10, dostępny jw.). Trzeba też mieć na uwadze, że termin wykonania obowiązków, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ma charakter procesowy, stąd też może być przedłużony lub przywrócony w toku postępowania naprawczego, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków (por. np. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1231/17 i 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 367/14 – dostępne jw.). Regulacja zawarta w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. zobowiązuje organ II instancji do wskazania organowi I instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odniesieniu do wskazanego przepisu należało się zastanowić, czy organ drugiej instancji może kierować wytyczne do organu pierwszej instancji odnoszące się do decyzji już ostatecznych, niebędących przedmiotem odwołania, lecz mających związek ze sprawą. W niniejszej sprawie decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowiła ramy, w których poruszał się organ, badając wykonanie nałożonych obowiązków, a wynik tego sprawdzenia był podstawą do wydania decyzji z dnia [...] 2018 r. Pomiędzy tymi decyzjami zachodził zatem bezpośredni związek wynikający z natury postępowania naprawczego (co zostało już wcześniej wyjaśnione), zaś Inspektor Wojewódzki w decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2018 r. zasygnalizował, że organ I instancji winien zbadać i wziąć pod uwagę kwestię możliwości wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zdaniem Sądu instytucja uregulowana w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., a dotycząca wskazania przez organ odwoławczy okoliczności, jakie organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uprawnia organ drugiej instancji do spojrzenia na sprawę "szerzej" i odniesienia się do decyzji, które mają wpływ na sprawę, jednak nie są bezpośrednio przedmiotem kontroli organu odwoławczego. Trzeba mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego, tak jak już było wyżej wskazane, pozwala na eliminowanie z obrotu takich decyzji ostatecznych, których obarczone są istotnymi wadami w szczególności uzasadniającymi wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności. Szczególnie znaczenie ma to w sytuacji, gdy decyzje są ze sobą w sposób bezsprzeczny wzajemnie powiązane, zależne od siebie. Zasadne i celowe jest bowiem dążenie organy administracji publicznej do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem poprzez eliminowanie z obrotu wadliwych decyzji oraz w konsekwencji podejmowanie stosownych działań następczych. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość kierowania zaleceń do organu I instancji dotyczących nawet decyzji ostatecznych w sytuacji, gdy widzi prawną możliwość ich wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Warto dodać, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego może co do zasady nastąpić również z urzędu (art. 7 k.p.a.). Wobec powyższego warto zasygnalizować, że w niniejszej sprawie ustalono, iż podczas kontroli w dniu 25 października 2018 r. A. K. – pełnomocnik D. K. oświadczył, że nie mógł wykonać krawężnika na wskazanym przez organ odcinku, gdyż fundamenty ogrodzenia działki państwa [...] wchodzą w drogę, co uniemożliwia wbudowanie krawężnika wzdłuż granicy na tym odcinku, a ponadto wykonanie krawężnika w dalszej odległości spowodowałoby zawężenie drogi, jak również że w wyniku odkopania fundamentu ogrodzenia działki nr [...] stwierdzono, że fundament ogrodzeniowy wchodzi częściowo na drogę na działce nr [...]. Organ I instancji nie podjął jednak w tym zakresie żadnych odpowiednich czynności wyjaśniających, mimo że kwestia ta mogła mieć istotne znaczenie co najmniej dla oceny możliwości wykonania przez inwestora całości obowiązku w terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. – uzasadniając np. jego przywrócenie. Ponadto pozostawała również możliwość rozważenia ewentualnej kwestii wznowienia postępowania, tj. oceny, czy nowe okoliczności ujawnione na dalszym etapie postępowania naprawczego mogły stanowić przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do kwestii niewykonalności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), względnie wydania tej decyzji z rażącym naruszaniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ I instancji niewątpliwie przed wydaniem decyzji z dnia [...] 2018 r. nie zajął się należycie tymi zagadnieniami, skoro nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, mimo że zasygnalizowany problem – w razie potwierdzania określonych okoliczności – mógł stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wykonania obowiązku lub wzruszenia ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek w przedmiocie legalizacji robót budowlanych. Nie można akceptować sytuacji, kiedy to strona sygnalizuje niemożność wykonania decyzji czy też inne przeszkody wykonania obowiązku nałożonego na nią w takiej decyzji, zaś organ tej okoliczności w żaden sposób nie bada – a przeciwnie, uznaje niewykonanie obowiązku w części i stosuje dotkliwą sankcję w zakresie nałożenia obowiązku restytucyjnego, o którym mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, czym narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na to, że decyzja o wykonaniu robót budowlanych oraz decyzja o stwierdzeniu wykonania bądź niewykonania nałożonych obowiązków są ze sobą proceduralnie i funkcjonalnie wzajemnie powiązane, zasadne było wzięcie pod uwagę przez organ II instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sytuacji, gdy pojawiły się wątpliwości co do możliwości jej wykonania. W konsekwencji słusznie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, formułując odpowiednie wytyczne. Warto dodać, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji nie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 roku, albowiem przedmiotem tego postępowania odwoławczego była decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Organ odwoławczy nie dysponuje narzędziem prawnym w postaci przepisu, który uprawniałby go do orzekania w głąb sprawy i ewentualnego eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych, tak jak ma to miejsce w procedurze sądowoadministracyjnej stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Organ II instancji, rozstrzygając w graniach art. 138 § 2 k.p.a., ma jedynie możliwość wskazania organowi I instancji na okoliczności, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując wszystko powyższe, należało stwierdzić, że organ II instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.