II SA/Po 26/17

Dnia 20 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę II SA/Po 26/17 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].02.2016 r. Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 ust. 1, art. 227 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782), działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody z dnia [...].10.2015 r. orzekł o : Zwrocie na rzecz p. I. D. - C. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasto. Nie zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasto należności określonych w art. 140 ust.1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podano, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasto jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przekazał według właściwości Wojewodzie wniosek p. I. D. - C., reprezentowanej przez p. P. O., o zwrot nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], z obrębu Ż. , zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasto. Postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. Wojewoda wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu ww. nieruchomości. Z ustaleń poczynionych prze organ wynika, że aktem notarialnym z dnia [...].02.1976 r., rep. A.lI. nr [...], w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz, U. nr 10 poz, 64 z 1974 r.), p. I. D. zbyła na rzecz Skarbu Państwa niezabudowaną nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] z arkusza mapy [...], nr rej. gruntu [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], przeznaczoną pod rozbudowę Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL P.. Nabycie nastąpiło na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miasta i Osiedli Miejskich w P. Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...].10.1975 r, nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny na odtworzenie i rozbudowę Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL P. w P. przy ul. [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości uzyskano zezwolenie Urzędu Miasto Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu z dnia [...].10.1975 r., znak RLS. Nr [...] na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze. Tytułem rekompensaty przyznano i wypłacono byłej właścicielce odszkodowanie pieniężne w wysokości [...] zł, obejmujące należność za grunt - [...] zł oraz za istniejące nakłady - [...] zł. Z dniem zawarcia związku małżeńskiego I. D. zmieniła nazwisko na dwuczłonowe: D. - C. . Wobec powyższego p. I. D. - C. jest jedyną osobą uprawnioną do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że dawna działka nr [...] odpowiada obecnej działce nr [...] z arkusza mapy [...], z obrębu Ż.. Wcześniej działka nr [...], wraz z działkami nr [...], [...] i [...] została wydzielona z działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], Urząd Miasto Wydział Urbanistyki i Architektury poinformował, iż w latach 1976 do 1986 dla przedmiotowego obszaru obowiązywał plan ogólny Miasto z 1975 r. stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].10.1977 r. Zgodnie z ustaleniami ww. planu działka nr [...] położona była w rejonie strukturalnym D, jednostka strukturalna DII, dla której funkcją podstawową był przemysł a funkcją uzupełniającą zdrowie. Teren oznaczony był symbolem P - koncentracja przemysłu o zatrudnieniu nie mniejszym niż 100/HA. Wskazano dalej, że działka nr [...] w nieobowiązującym już miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. P. położona była w pasie terenu przeznaczonym pod komunikację, Obecnie istnieje możliwość zagospodarowania zgodnie z ówczesnym przeznaczeniem, tj. pod "drogę. W ocenie Urzędu zwrot działki nr [...] jest niecelowy, gdyż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasto oraz opracowywanym planem miejscowym w rejonie ulicy [...] prawie cała działka przeznaczona jest pod drogę publiczną. Decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 18,03.1985 r. nr [...] Urząd Miejski Wydział Urbanistyki i Architektury, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg i Mostów w P., zatwierdził plan realizacyjny ulicy [...] w P. na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Następnie decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].07.1988 r. ww. Urząd udzielił Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego [...]" w P. pozwolenia na budowę chodnika w ulicy [...] w P. - nitka południowa wzdłuż siedziby wytwórni. Prezydent Miasto, decyzją nr [...] z dnia [...].08.2006 r. [...] [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie A B pozwolenia na budowę linii kablowej światłowodowej w relacji ul. [...] - Osiedle [...] w P.. Dalej podano, że Zarząd Dróg Miejskich nie odnalazł planów realizacyjnych inwestycji polegających na budowie ulicy [...], co uniemożliwia ustalenie czynności, które zostały podjęte na przedmiotowej nieruchomości. Według opinii ZDM na działce nr [...] urządzony jest chodnik a blokady zainstalowane przez Zarząd miały spowodować, aby nie wjeżdżały na niego samochody. Ulica przejezdna jest w granicach działki nr [...], zakończona parkingiem, Z kolei Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że działka nr [...] z arkusza mapy [...], z obrębu Ż. , w części zajęta jest pod chodnik, wybudowany w 1983 r., który jest w zarządzie ZDM, natomiast ulica [...] jest drogą publiczną o kategorii gminnej od 1.01.2002 r. Art. 4 pkt, 6 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że chodnik jest częścią drogi przeznaczonej do ruchu pieszego. W związku z powyższym Zarząd uznał, że przedmiotowa działka w części zajęta jest pod drogę publiczną. Na przedmiotowej nieruchomości planowano wybudowanie drogi zgodnie z Decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...].03.1984 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ul. [...] w P., od ul. [...] do ul. [...], jednakże inwestycja ta nie została zrealizowana. Przedmiotowa działka nr [...] po dacie wywłaszczenia obciążona została przebiegiem sieci infrastruktury technicznej. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. poinformowała, że na przedmiotowej działce nr [...] zlokalizowany jest gazociąg średniego ciśnienia Dz 125 PE, wybudowany w roku 1995 . Obecnie gazociąg jest własnością PSG Sp. z o.o. [...]. Szerokość pasa eksploatacyjnego dla ww. gazociągu, dla którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, wynosi 1,0 m. Spółka AOUANET S.A. poinformowała , że przez działkę nr [...] przebiega kolektor sanitarny o średnicy 0.60 m z rur wipro wybudowany w 1980 r. oraz kolektor deszczowy o średnicy 1.00 m z rur żelbetonowych. Kolektor sanitarny został wybudowany w 1980 r. Inwestorem budowy tej kanalizacji było Wojewódzkie Zjednoczenie Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Inwestycji Komunalnych, Inwestycja ta obejmowała odcinek od istniejącego kolektora "G-d" w ul. [...] (obecnie Unii L.) do Zakładów WSK. Protokół odbioru przekazania - przyjęcia do eksploatacji inwestycji został spisany w dniu [...].08.1980 r. Kolektor deszczowy natomiast został wybudowany w 1978 r. Inwestorem budowy było także Wojewódzkie Zjednoczenie Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Inwestycji Komunalnych P., Inwestycja obejmowała budowę kolektora deszczowego w ul. [...] (obecnie Unii L.}, Związana była z budową ulicy i potrzebą odwodnienia projektowanej ulicy, która łączyła planowaną ulicę H. z istniejącą ulicą O.. Obecnie kolektor deszczowy w ul, U. L. należy do Zarządu Dróg Miejskich. Spółka Orange Polska S.A, poinformowała, że w obrębie przedmiotowego zakresu posiada kanalizację teletechniczną. Zarząd Dróg Miejskich poinformował., iż przez działkę nr [...] przebiega kanał miejskiej sieci deszczowej o przekroju 1000 mm, natomiast wzdłuż trasy kanału przebiega pas ochronny kolektora o szerokości liczonej od osi przewodu w każdą stronę po 2,5 m. W ocenie organu sama okoliczność występowania sieci przesyłowych nie stanowi jednak przeszkody do zwrotu nieruchomości. Powyższe poparte jest orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14-.11.2012 r., sygn, akt IV SA/Po 990/12, a także wcześniejsze m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 21.10.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 664/08, NSA z dnia 30.06.2000 r., sygn. akt I SA 1088/99, NSA z dnia 6.11.2009 r., sygn. akt I OSK 128/09). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ww. ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W realiach przedmiotowej sprawy nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] z arkusza mapy [...], z obrębu Ż., stanowi teren niezabudowany, w części wschodniej fragment chodnika utwardzonego asfaltem, z trawnikiem po obu jego stronach. Granicę wschodnią stanowi płot metalowy z bramą wjazdową. Zachodnia część działki jest nie urządzona, porośnięta spontanicznie samosiejkami drzew, krzewów oraz wysokimi chwastami. W części południowej w rejonie chodnika znajduje się droga utwardzona kostką brukową. Istniejący stan rzeczy pozwala zatem na przyjęcie, iż teren ten w istocie nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu wyżej cytowanej ustawy, Ponadto Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego - P. Sp. z o.o. poinformowała, pismem z dnia 20.03.2007 r., że nie posiada żadnych dokumentów wskazujących na dokonanie inwestycji na przedmiotowych działkach, związanych z rozbudową WSK "PZL - P." w latach 1976 - 1986. Nadmieniła przy tym, że spółka powstała w 1998 r" natomiast działki nr [...] i [...] nie zostały przekazane do jej zasobów gruntowych, Przedmiotowa nieruchomość stanowi wprawdzie, zgodnie z przywołanym wyżej zapisem w księdze wieczystej oraz stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich, w części drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz.U.2013.260), jednakże stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt. 2 przywołanej ustawy droga jest budowlą wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pasem drogowym natomiast jest, zgodnie z art. 4 pkt. 1 powołanej ustawy "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Zgodnie z zapisami w księdze wieczystej nr [...] jest ona prowadzona dla nieruchomości położonej w P., stanowiącej działki nr [...], [...], [...] i [...], sposób korzystania: DR - drogi, o łącznym obszarze 3,1735 ha. Własność nieruchomości wpisano na rzecz Miasto, W związku z powyższym, w sposób jednoznaczny stwierdzić należy, że na ww. nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jakim była rozbudowa Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL P.. Winien zatem zostać orzeczony zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Spełnione zostały zatem obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Zgodnie z art, 138 pkt. 1 u.g.n., jeżeli nieruchomość lub jej cześć podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przepis art. 90 ust 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, Zgodnie z art, 140 ust. 2 u.g.n., odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W myśl art. 140 ust. 3 u.g.n,, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Jednocześnie, zgodnie z art, 217 ust. 2 u.g.n., osoby które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5.12,1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Zgodnie z art. 227 u.g.n., do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, a także w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie dó powierzchni tej części nieruchomości (zgodnie z art, 140 ust. 3 i 4 u.g.n.). Zgodnie z art. 156 u.g.n., opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych, Zobowiązany jest przy tym do wykonania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególna starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art, 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W celu ustalenia czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie, stosownie do art, 140 ust. 4 u.g.n zlecono rzeczoznawcy majątkowemu p. B. W. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen aktualnych oraz wartość według stanu z dnia zwrotu, uwzględniającą działania podjęte na niej po wywłaszczeniu. W opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na dzień 17.12.2015 r. ustalono, iż wartość nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], z obrębu Ż. , według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wynosi [...] zł, natomiast wartość nieruchomości wg stanu z dnia zwrotu i cen nadzień wyceny wynosi [...] zł (jej wartość uległa zmniejszeniu o [...] zł). Aktualną wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wyceniła na [...] zł. W realiach przedmiotowej sprawy jedynym składnikiem przyznanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości była kwota pieniężna, zatem jej zwrot - po zastosowaniu przepisów regulujących kwestię waloryzacji kwoty odszkodowania - powinien być warunkiem zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Byłą właścicielkę wywłaszczono z prawa własności nieruchomości o całkowitej powierzchni 8896 m2, której wartość została określona na kwotę [...]zł, w tym należność za grunt -[...] zł oraz za nakłady - [...] zł. Po zwaloryzowaniu, przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych Prezesa GUS za okres od 1977 r. do końca 2015 r. wynoszącego 4264,7121250813, kwota ta (obliczona proporcjonalnie w stosunku do części nieruchomości podlegającej oszacowaniu) wyniosła [...] zł, po denominacji: [...] zł, jednak po uwzględnieniu ww. zmiany wartości nieruchomości odszkodowanie ma wartość ujemną. W związku z powyższym wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Po dokonaniu analizy formalno-prawnej operatu szacunkowego organ stwierdza, iż jest on zgodny z przepisami prawa. Operat jest kompletny, a także przydatny dla celu, w jakim został sporządzony - dokonania rozliczenia związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji wniosło Miasto zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 1, art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej: "u.d.p."), poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek z ww. przepisów, w sytuacji gdy w świetle ww. artykułów stanowi ona drogę publiczną; - prawa procesowego tj. art. 80 k.p.a.,i art.8 kpa z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie uwzględnienie przesłanek wynikających z ww. przepisów prawa materialnego, co skutkowało orzeczeniem o zwrocie, podczas gdy sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną i jako taka nie podlega zwrotowi W konsekwencji domagano się uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. znak [...] i orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...], ewentualnie uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...].11.2016 r. Wojewoda na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na wstępie uzasadnienia przytoczył istotne ustalenia stanu faktycznego zgodne z ustaleniami organu pierwszej instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym - co do zasady - zakresie. Oznacza to, że organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Kontrola instancyjna organu rozpatrującego odwołanie obejmuje zarówno legalność dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy, jak również ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, Organ nie jest przy tym związany uzasadnieniem środka zaskarżenia, a winien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, celowości oraz słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zostały podniesione przez skarżącego w tym zakresie zarzuty. Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza normatywny zakaz używania wywłaszczonych (nabytych) nieruchomości na cele inne niż te, dla których nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel lub niewykorzystanie na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym terminie - implikuje ustawowy obowiązek zwrotu. Rafio legis przywołanej normy stanowi uniemożliwienie wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, zaś zwrot nieruchomości ma zapobiegać jego nadużywaniu oraz zabezpieczyć konstytucyjnie chronioną własność. Artykuł 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu przejętej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 u.g.n. W świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu. W związku z czym organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta. W myśl dyspozycji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia zrealizowano tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Działka gruntu objęta niniejszym postępowaniem stanowi część dawnej niezabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb Ż., arkusz mapy [...], zapisanej w KW nr [...] jako własność P. I. D. , która na mocy umowy sprzedaży z [...] lutego 1976 r. (akt notarialny rep. A II nr [...]) zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.) zbyła ją na rzecz przedsiębiorstwa państwowego - Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL w P. z przeznaczeniem pod jego rozbudowę, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w P. Biuro Planowania Przestrzennego z [...] października 1975 r. [...] [...]/75, zatwierdzającą plan realizacyjny rozbudowy Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL w P. przy ul. [...]. Cena transakcji wyniosła [...] zł. Jak ustalił Starosta P. działka nr [...] odpowiada części dawnej działki nr [...]. Wcześniej działka nr [...] wraz z działkami nr [...], [...] i [...] została wydzielona z działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Elementarne znaczenie w sprawach zwrotów nieruchomości odgrywa ustalenie przez organ orzekający, czy w danym stanie faktycznym oraz prawnym rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej bądź indywidualnym akcie nabycia lub przejęcia nieruchomości, w niniejszym przypadku umowie sprzedaży zawartej dnia [...] lutego 1976 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm,). Należy przy tym zauważyć, że przywołany w akcie notarialnym cel nabycia - jak na ówczesne realia - został określony jasno i precyzyjnie, a mianowicie nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL w P., zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w P. Biuro Planowania Przestrzennego z [...] października 1975 r. znak [...] Tym samym postępowanie wyjaśniające Starosty [...] skupiło się na weryfikacji, czy nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została zainwestowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny działki nr [...] wykazały, że brak jest jakichkolwiek elementów infrastruktury, które co do zasady mogłyby świadczyć o zrealizowaniu planowanych zamierzeń. Co prawda, na wniosek Zarządu Dróg i Mostów w P. została wydana decyzja z [...] marca 1985 r. znak [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury, zatwierdzająca plan budowy ul. [...] w P. na odcinku od ul. [...] do ul. [...], ponadto decyzją z [...] lipca 1988 r. znak [...] udzielono Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "PZL - P." w P. pozwolenia na budowę chodnika (nitka południowa) przy ul. [...] wzdłuż granicy Wytwórni. Niemniej jednak wśród dowodów pozyskanych przez Starostę P. znajduje się również informacja przedstawiona przez Wytwórnię Sprzętu Komunikacyjnego - P. Spółka z o.o. przy piśmie z 20 marca 2007 i , w którym wyjaśniono, że spółka powstała w 1998 r., zaś działki nr [...] i [...] nigdy nie zostały przekazane do jej zasobów gruntowych, ponadto spółka nie posiada żadnych dokumentów wskazujących na przeprowadzenie inwestycji związanych z rozbudową WSK "PZL - P." w latach 1976-1986 na przedmiotowych działkach. Tym samym konstatacja organu pierwszej instancji jakoby cel wywłaszczenia nieruchomości nigdy nie został zrealizowany na przedmiotowej działce gruntu, musi zyskać aprobatę Wojewody. Trudno wszak uznać, aby fakt urządzenia na nieruchomości dwóch ciągów komunikacyjnych - chodników mógł w jakikolwiek sposób świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, jakim miała być rozbudowa Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL w P., skoro sporna działka nie została nawet przekazana do zasobów gruntowych następcy prawnego tego podmiotu. Zdaniem skarżącego natomiast organ pierwszej instancji nie do końca wyjaśnił kwestie związane z budową infrastruktury technicznej na spornej nieruchomości, która miała miejsce w krótkim czasie po jej wywłaszczeniu, w kontekście ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia. Brak jest - w ocenie Miasto konkretnych ustaleń w zakresie planów rozbudowy oraz odniesienia do kwestii wybudowania odcinka kolektora sanitarnego, który został doprowadzony do Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego. Mając na względzie powyższy zarzut Wojewoda w ramach postępowania uzupełniającego wystąpił do Spółki Aquanet S.A. z zapytaniem, czy kolektor sanitarny o średnicy 0,60 m z rur wipro wybudowany w 1980 r, przebiegający przez działkę numer [...], został doprowadzony tam docelowo, tzn. czy powstał z bezpośrednim zamiarem przyłączenia (wyłącznie) Zakładów WSK do tej sieci, czy też ma on swój dalszy bieg wzdłuż ul. [...] i inwestycja ta prowadzona była niezależnie od lokalizacji Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL w P.. Odpowiadając na powyższe pismo Wojewody, Spółka Aąuanet S.A. w piśmie z 27 października 2016 r. podała, iż kolektor KS 600 (ul. Unii L.) i 400 (ul. O.) wipro 1980 nie był budowany wyłącznie dla potrzeb fabryki WSK Podano, iż obecnie kolektor obsługuje zlewnię o nazwie "Zlewnia kolektora Unii L." Odnośnie zarzutu strony odwołującej się, dotyczącego znajdującego się na przedmiotowej działce chodnika oraz utwardzonego fragmentu drogi, organ odwoławczy zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel wywłaszczenia, lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). Jednak w przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, taka sytuacja nie występuje. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, w ślad za organem pierwszej instancji, iż przedmiotowa nieruchomość we wszelkiej dokumentacji figuruje jako droga. Wskazuje na to zwłaszcza uchwała Rady Miasto o nadaniu kategorii drogi gminnej ul. [...] (Uchwała Nr [...] [...] Rady Miasto z [...] lipca 2001 r., która zgodnie z § 3 tejże uchwały, weszła w życie 1 stycznia 2002 r.). Jednakże Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 25 listopada 2015 r. wskazał, iż realizacja inwestycji polegająca na budowie drogi, zgodnie z decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w P. z [...] marca 1984 r. znak MBP- [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ul. [...] w P. od ul. [...] do ul. [...] (obecnie U. L.), nie została na przedmiotowej działce zrealizowana, a w 1983 r. został jedynie wybudowany ze środków budżetowych ZDM chodnik przeznaczony do ruchu pieszego. Ponadto, Spółka ENEA Oświetlenie Sp. z o.o. Oddział w P. wyjaśniła, że nie posiada w rejonie nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem w eksploatacji sieci oświetlenia drogowego. Również przeprowadzone oględziny działki numer [...] potwierdzają, iż planowana droga nie została wybudowana na odcinku obejmującym tę działkę. W tym miejscu powołać się należy na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 723/14, który zapadł na kanwie sprawy o analogicznym stanie faktycznym, dotyczącym działki numer [...], tj. działki sąsiadującej z działką stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Co więcej, wskazać należy, iż na obu działkach znajdowały się analogiczne naniesienia. Wyrokiem tym WSA w Gorzowie oddalił skargę Miasto na decyzję Wojewody. Głównym zarzutem skargi był fakt, iż na przedmiotowej działce pobudowana została droga publiczna, która, w ocenie skarżącej, uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości nawet w sytuacji w której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Tymczasem WSA w Gorzowie wskazał, iż fakt, że wywłaszczona nieruchomość stanowi choćby część drogi publicznej nie może budzić wątpliwości. Samo funkcjonowanie w obrocie prawnym uchwały o nadaniu kategorii drogi gminnej nie jest wystarczające do ustalenia czy przedmiotowa działka faktycznie stanowi drogę publiczną. Ponadto wskazano, iż zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, drogę zdefiniowano jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem Sądu droga nie może być uznana za drogę publiczną jeśli rzeczywiście nie istnieje, a wynika jedynie z uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Mając na względzie powyższe, zarzut istnienia na przedmiotowej nieruchomości drogi publicznej, która stanowi przeszkodę do orzeczenia zwrotu, nie mógł zostać uwzględniony. Jak zostało wykazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji, na spornej działce nigdy nie został zrealizowany cel stanowiący podstawę jej wywłaszczenia tj. rozbudowa Przedsiębiorstwa Państwowego Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego PZL w P.. Nie zaistniała również przesłanka negatywna w postaci pobudowania na przedmiotowej działce drogi publicznej, a zatem przedmiotowa działka kwalifikowała się do zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela. Budowa ulicy wiązać musi się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy zakopanie na tym terenie kabla wysokiego napięcia. Nie jest również równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Również nie można uznać, że równoznaczne z wybudowaniem drogi jest wyasfaltowanie chodnika. Co prawda chodnik stanowi część drogi, jednakże nie oznacza to, że wybudowanie chodnika powodować będzie, iż taki obiekt automatycznie jest drogą publiczną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Aby mówić o drodze publicznej musimy mieć do czynienia z budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Również przeznaczenie tego terenu w przyszłych planach pod ulice nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu. Tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10; wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10, z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 582/10; wyrok WSA w Lublinie z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 202/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 651/14 ). Zgodnie z art. 140 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa łub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Zgodnie zaś z art. 139 cytowanej ustawy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, z oczywistych względów, ogranicza się do restytucji, przywrócenia poprzedniemu właścicielowi, prawa własności. Aczkolwiek można sobie wyobrazić sytuację, w której decyzja o zwrocie postanawiałaby, w jakim stanie nieruchomość ma być zwrócona, to jednak ustawodawca ustanowił w art. 139 jednolitą zasadę, że zwrot następuje "w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu" Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego p. B. W. 17 grudnia 2015 r., wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny została określona na kwotę [...]zł, wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę [...]zł (nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości rzędu - [...] zł). Aktualna wartość nieruchomości wynosi zaś [...] zł. Organ odwoławczy po dokonaniu oceny operatu szacunkowego z [...] grudnia 2014 r., doszedł do przekonania, że jest on wiarygodnym dowodem. Spełnione zostały wymogi formalne, o których mowa w § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Operat szacunkowy nie budzi też zastrzeżeń pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o całkowitej powierzchni 8,896 m2, której wartość została określona na kwotę [...]zł, w tym należność za grunt -[...] zł oraz za nakłady- [...] zł. Zatem proporcjonalnie do części zwracanej nieruchomości, kwota należna do zwrotu wyniosła (po jej zwaloryzowaniu oraz denominacji) [...] zł. Mając jednak na względzie spadek wartości rzeczonej nieruchomości w wysokości [...] zł, beneficjenci zwrotu nie zostali zobligowani do zwrotu na rzecz Miasto należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., bowiem pomniejszenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania o [...] zł daje wartość ujemną. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że jedną z gwarancji ustawowych, zapewniających, iż odjęte prawo własności na rzecz podmiotu publicznego zostanie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu (lub akcie notarialnym) należy zatem oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości (vide: wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r., sygn. akt III ARN 82/94, publ. OSNP 1995/15/183; wyrok WSA w Łodzi z 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 664/08; wyrok NSA z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, niepubl.). Oceniając również w takich kategoriach zbędność analizowanej nieruchomości z pewnością nie można uznać, iż została ona wykorzystana na cel, który był podstawą jej wywłaszczenia. Podsumowując całość powyższych rozważań, organ odwoławczy stwierdza, iż materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest wystarczający do wydania decyzji, został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja jest co do zasady prawidłowa a zarzuty zawarte w odwołaniu Miasto nie zasługują na uwzględnienie. Skargę do sądu na powyższą decyzję złożyło Miasto. Ponowiono zarzuty z odwołania wnosząc o uchylenie decyzji Wojewoda oraz decyzji poprzedzającej. Argumentowano w szczególności ,że zwrot działki nr [...] która stanowi drogę publiczną narusza przepis art. 2a ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentacje Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i które obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I i II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...].11.2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].02.2016 r. , którą na podstawie art.136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 – 3, art. 142, art. 216 ust. 1 u.g.n. orzeczono o zwrocie na rzecz I. D.- C. nieruchomości położonej w P., w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ( arkusz mapy [...], obręb Ż. ), zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasto, jednocześnie nie zobowiązując do zwrotu na rzecz Miasto należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Podstawę materialnoprawną stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 poz.782 ) dalej u.g.n. zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z wyżej wymienionych warunków. Jednocześnie zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Z uwagi jednak na podnoszone przez Miasto argumenty dotyczące przeznaczenia spornej działki pod budowę drogi publicznej koniecznym było - wyjaśnienie, czy została ona faktyczne przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Wskazać bowiem należy, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2016 poz.1440). Zgodnie z art. 4 ust.2 ustawy o drogach - drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko organów orzekających, że droga nie może być uznana za drogę publiczną jeśli rzeczywiście nie istnieje, a wynika jedynie z uchwały jednostki samorządu terytorialnego. W toku niniejszego postępowania Starosta P. wykazał, iż w stosunku do nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia tj. rozbudowa Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego, nigdy nie został zrealizowany. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w toku postępowania dokumentach, w tym w protokołach z oględzin nieruchomości, a także w twierdzeniach następcy prawnego podmiotu na rzecz którego dokonano wywłaszczenia- Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego spółka z o.o. w P. ,że działka nr [...] nigdy nie została przekazana do jej zasobów gruntowych. Strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu w tym zakresie. Badając zaś okoliczność realizacji inwestycji budowy drogi publicznej na spornej działce, organ ustalił, iż zgodnie z decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w P. z [...] marca 1985 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ulicy [...] w P. od ul. [...] do ul. [...] na przedmiotowej nieruchomości planowano wybudowanie drogi. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 25.11.2015 r. wskazał, że budowa drogi na przedmiotowej działce nie została zrealizowana. Jednocześnie wskazano, iż nie udało się odszukać planów realizacyjnych inwestycji polegających na budowie ul. [...], co uniemożliwia ustalenie konkretnych czynności, które zostały podjęte na przedmiotowej działce. Prawidłowo tym samym organy ustaliły, że z treści wyżej wymienionych pism można więc wywieść, iż przebieg drogi tj. ul. [...] nie objął działki nr [...]. Ustalenia w tym zakresie znajdują również potwierdzenie w protokołach z oględzin przeprowadzonych na działce, w których zapisano, że planowana droga nigdy nie została wybudowana na odcinku obejmującym działkę nr [...]. Jak wynika z protokołu oględzin działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, na której znajduje się chodnik dla pieszych. Tym samym pomimo wskazywanych przez skarżącą stronę planów wybudowania na przedmiotowej nieruchomości drogi zgodnie z decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w P. z [...] marca 1985 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ulicy [...] w P. od ul. [...] do ulicy [...] (obecnie U. L.), droga ta faktycznie nie została zrealizowana. Potwierdza to również opis spornej nieruchomości zawarty w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2015 r. Ustalenia te nie były kwestionowane przez strony. Organ zatem zobowiązany był do oceny, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. Drogą publiczną w rozumieniu art. 2 a u.d.p. jest budowla określona w art. 4 pkt 2 u.d.p., której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.p. Skoro bowiem w art. 4 pkt 2 u.d.p. zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to użyte w art. 2 a u.d.p. pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją. Budowa ulicy wiązać musi się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy zakopanie na tym terenie kabla wysokiego napięcia. Nie jest również równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Również nie można uznać, że równoznaczne z wybudowaniem drogi jest wyasfaltowanie chodnika. Co prawda chodnik stanowi część drogi, jednakże nie oznacza to, że wybudowanie chodnika powodować będzie, iż taki obiekt automatycznie jest drogą publiczną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Aby mówić o drodze publicznej musimy mieć do czynienia z budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Również przeznaczenie tego terenu w przyszłych planach pod ulice nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu .Tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10, wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/10, z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 582/10, wyrok WSA w Lublinie z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 202/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 651/14 ). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego na tle dopuszczalności zasiedzenia nieruchomości zajętych pod drogi wskazuje się, iż wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a u.d.p. dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym - art. 4 pkt 2 u.d.p. ( por. wyrok SN z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt I CSK 293/11 OSNC 2012/9/104i z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt IV CSK 514/12 , wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt III CRN 11/01, OSNAPUS 2002, nr 21, poz. 513) Ustalenia organu w tym zakresie są wyczerpujące i wystarczające w ocenie Sądu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, iż strona skarżąca nie kwestionuje faktycznego stanu istniejącego na spornej działce, opierając się jedynie na dokumentach planistycznych, wskazujących na wolę zrealizowania konkretnej inwestycji, w bliżej nieokreślonym terminie. Tym czasem dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie niezbędnym było ustalenie nie tyle wykreowanego, abstrakcyjnego stanu prawnego, na który składają się również określone dokumenty powołane przez stronę skarżącą, co faktycznego stanu i sposobu zagospodarowania spornej działki. Tymczasem z ustaleń w tym zakresie wynika bezspornie, iż projektowana droga publiczna nie została zrealizowana na działce objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też rozważania w tym zakresie zawarte w skardze Miasto stanowią w istocie nieuzasadnioną polemikę . Okoliczność, czy na spornym odcinku faktycznie została pobudowana droga publiczna była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. który w wyroku z dnia 30.10.2014 r. w sprawie II SA/Go 723/14 odnośnie działki o numerze ewidencyjnym [...] przylegającym do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania prawomocnie orzekł iż nie spełnia wymogów drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Postępowanie organów obu instancji zostało przeprowadzone prawidłowo zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zgromadzono w tym zakresie obszerny materiał dowodowy, wyjaśniając wszechstronnie okoliczności sprawy, zaś dokonując oceny tego materiału, organy uwzględniły całokształt tego materiału, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji administracyjnych. Także ustalenia i ocena prawna przeprowadzona przez organy w zakresie wyznaczonym przez dyspozycje art. 140 ust.1 u.g.n. odpowiada powyższym wymaganiom. Zgodnie z powołanym przepisem w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeśli była przyznana w ramach odszkodowania. Natomiast jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej nieruchomości (art. 140 ust. 3 u.g.n.). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości . W myśl zaś art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ogranicza się zatem do restytucji, przywrócenia poprzedniemu właścicielowi, prawa własności. Organy zbadały i oceniły poprawność sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego i w oparciu o jego wyliczenia ustaliły, że w niniejszej sprawie nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości, a w rezultacie kwota zwaloryzowanego odszkodowania pomniejszona o spadek wartości nieruchomości daje wartość ujemną, w związku z czym wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu wcześniej otrzymanego odszkodowania. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tej oceny operatu szacunkowego ani przeprowadzonych na jego podstawie wyliczeń Odnosząc się do zarzutów zawartych skardze dotyczących naruszenia przepisów procesowych, dotyczących postępowania dowodowego, Sąd nie podzielił stanowiska, że mogły mieć one istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wykorzystanie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, przyczyniło się do rozpatrzenia sprawy, o czym była mowa powyżej. Odwołując się do rozważań zawartych powyżej nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarg, że organy niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i nie poczyniły żadnych ustaleń, co do zagospodarowania działek zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy odniósł się także do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalił wszystkie skargi, jak orzeczono w wyroku