II SA/Po 353/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 28 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 12 lutego 2019 r. A. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta P. (dalej jako: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych o pow. 32 m2 (8 m x 4 m) oraz 18 m2 (6 m x 3 m) – legalizacja, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...]. Na żądanie Spółki postanowieniem z 8 października 2021 r. Prezydent zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie informując jednocześnie, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uzna się za wycofane. Przesyłka zwierająca ww. postanowienie doręczona została pełnomocnikowi Spółki 25 października 2021 r. (ZPO – k. 46 IV tomu akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wnioskiem z 14 października 2024 r. pełnomocnik spółki zwrócił do Prezydenta o podjęcie zawieszonego postępowania. Decyzją z 17 października 2024 r. (znak sprawy: [...]) organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z uwagi na okoliczność, że w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, żadna ze stron nie zwróciła się o jego podjęcie. Pismem z 8 listopada 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") odwołanie od wyżej opisanej decyzji żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do dalszego prowadzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z 28 lutego 2025 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy. Organ drugiej instancji wskazał, że choć w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważalne są rozbieżności co do ustalenia daty uznawanej za początek biegu terminu zawieszenia postępowania na wniosek strony, to za przyjęciem poglądu zgodnie z którym termin trzech lat mija od daty wydania postanowienia (a nie jego doręczenia, jak wskazuje odwołująca się spółka) przemawia fakt, że data początkowa, od której liczony ma być ten termin powinna być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania. To z kolei byłoby niemożliwe przy przyjęciu koncepcji związanej z dręczeniem, w przypadku kilku stron jednocześnie wnioskujących o zawieszenie. Pismem z 11 kwietnia 2025 r. reprezentowana przez adwokata A. S.A. z siedzibą w W. , wniosła do tut. Sądu skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 98 § 2 i art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 § 5 pkt 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 77 § 1-2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy – skutkujący wydaniem przez organ zaskarżonej decyzji w oparciu o przekonanie że skarżąca, jako strona przedmiotowego postępowania, nie wniosła o jego podjęcie w okresie wskazanym w art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż w dniu 14 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej nadał w placówce pocztowej pismo z żądaniem podjęcia postępowania, co zważając na treść art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi skorzystanie z nadanego przez art. 98 tej ustawy uprawnienia, w zakreślonym przez ustawodawcę terminie; 2) art. 107 § 1 pkt 6 in fine w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, która jest wadliwa konstrukcyjnie w ten sposób, że jej uzasadnienie prawne nie wyjaśnia jakimi przesłankami kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, co stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu strony oraz zasady przekonywania strony poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji przy załatwieniu sprawy, a nadto zasady budowania zaufania obywateli do działań organów władzy publicznej. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy pominęły fakt, że przesyłka zawierająca postanowienie doręczona została pełnomocnikowi skarżącej w dniu 25 października 2021 r., a więc nadanie w placówce pocztowej przed dniem 25 października 2024 r. pisma z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania było skuteczne i dokonało się przed upływem trzyletniego terminu wskazanego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podniesiono także zarzut, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań stawianych przez prawo co do konstrukcji decyzji administracyjnej. Choć Kolegium wskazało, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu zawieszenia postępowania i przedstawiło dwa konkurujące ze sobą stanowiska w tej sprawie, to nie uzasadniło w sposób wystarczający dlaczego przychyla się do stanowiska niekorzystnego dla skarżącej. Organ odwoławczy nie odniósł się również do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych wyżej granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a rozstrzygnięcie Kolegium odpowiada prawu. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że postanowieniem z 8 października 2025 r. zawieszono – na wniosek pełnomocnika skarżącej spółki – postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych (legalizacja), przewidzianych do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ulicy [...]. Postanowienie to doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej 25 października 2021 r. Bezsporne jest również, że wnioskiem z 14 października 2024 r. (nadanym w placówce pocztowej 15 października 2024 r.) pełnomocnik spółki wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi prawidłowość przyjęcia przez organy administracji publicznej, że w kontrolowanej sprawie zaistniały normatywne przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98 § 2 K.p.a. który stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Mając na uwadze, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w skardze prezentowane były poglądy doktryny oraz orzecznictwa w zakresie ustalenia początku biegu wskazanego w powołanym przepisie trzyletniego terminu, Sąd uznał przytaczanie ich po raz kolejny za niecelowe. Zauważenia w tym kontekście jednak wymaga, że do pewnego momentu w piśmiennictwie i judykaturze funkcjonowały równolegle dwa odmienne stanowiska w tej sprawie. Sąd doszedł do przekonania, że przyjęta zarówno przez Kolegium jak i Prezydenta wykładnia przepisów, zgodnie którą termin wskazany w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, jest słuszna. Wskazać w tym miejscu należy, że kwestia ta była przedmiotem sporu, ale orzecznictwo sądów administracyjnych z ostatnich lat konsekwentnie uznaje to stanowisko za właściwe oraz ugruntowane (por. wyroki NSA z: 29 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1872/18, LEX nr 3337398; z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 757/22, LEX nr 3556701; z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2099/21, LEX nr 3851974). Z datą wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania bieg trzyletniego terminu wiążą także przedstawiciele doktryny w najnowszych publikacjach (por. np. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 98, uwaga 7; J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 98, uwaga 4.). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu z 29 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 1872/18 wskazał, że nie ma podstaw, by termin ten obliczać według tych samych reguł, co termin do dokonania czynności procesowej, np. do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. od dnia doręczenia postanowienia (art. 141 § 2 K.p.a.). Jak wspomniano, w przypadku upływu terminu określonego w art. 98 § 2 K.p.a. z mocy prawa następuje skutek w postaci utraty możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia we wszczętym postępowaniu. Skutek taki musi wiązać się z jedną datą, niezależnie od ilości stron i uczestników postępowania skoro dla uchylenia się od skutków prawnych przewidzianych w tym przepisie wystarczające jest złożenie wniosku o podjęcie postępowania przez jedną z nich (tak też m.in. w wyrokach NSA: z 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 2024/14, z 13 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1249/16 i z 15 września 2020 r. sygn. II OSK 1316/20). Z wyżej przedstawionymi poglądami Sąd w niniejszym składzie całkowicie się zgadza i przyjmuje je za własne w niniejszej sprawie. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z przedstawionych w skardze zarzutów. Wniesiony w dniu 15 października 2024 r. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania był bezskuteczny, ponieważ upłynął termin wskazany w art. 98 § 2 K.p.a. Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu zaprezentowanego w skardze, stwierdzić należy, że decyzja Kolegium zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Przedstawione w niej tezy i rozważania organu nie naruszają przy tym zasady przekonywania czy zasady budowania zaufania do władzy publicznej. Kolegium przytoczyło podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, opisało stan faktyczny i na jego podstawie dokonało zważenia rozbieżnych poglądów prezentowanych w orzecznictwie, wskazało przy tym na jakim stoi stanowisku, a na jego potwierdzenie przytoczyło szereg wypowiedzi judykatury. Uznać zatem należy, że decyzja ta w pełni odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, odnoszące się do tej konkretnej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że obie wydane w niniejszej sprawie decyzje o umorzeniu postępowania odpowiadają prawu, ponieważ spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 98 § 2 K.p.a. w postaci: upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i braku złożenia w powyższym okresie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przez żadną ze stron postępowania administracyjnego. Dlatego też, na postawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.