I OSK 2099/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2680/19 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2680/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę B. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H.K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo wileńskie, obecnie Białoruś. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie - w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6,7,8,9, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k. p. a. - poprzez zaniechanie dogłębnego rozważenia istoty sprawy, nierozpoznanie jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia spornych kwestii, w tym w szczególności poprzez: a) uznanie, że strona skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o skutkach zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, w tym o tym, że jeśli w trzyletnim terminie wynikającym z art. 98 § 2 k.p.a. nie zostanie złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, to postępowanie to zostanie umorzone, a skarżąca utraci bezpowrotnie prawo do ubiegania się o rozpatrzenie procedowanej sprawy, w tym na możliwość ponownego złożenia wniosku, zważywszy na jej wiek, stan zdrowia i brak reprezentacji przez fachowego pełnomocnika, b) uznanie, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o potwierdzenie prawa do rekompensaty stało się bezprzedmiotowe w związku z niezłożeniem w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu wniosku o jego podjęcie, podczas gdy skarżąca nie posiadała dostatecznej wiedzy o takich skutkach prawnych niezłożenia wniosku terminie z racji wadliwego jej pouczenia, w skutek czego, uznać należało, iż wniosku tego nie złożyła nie ze swojej winy i termin ten winien ulec przywróceniu na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., c) zaniechanie dogłębnego rozważenia, z jakich powodów skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że kwestia jej złego stanu zdrowia oraz wadliwego pouczenia nie ma w realiach niniejszej sprawy jakiegokolwiek znaczenia, 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to uznanie, że strona skarżąca została w sposób prawidłowy pouczona o tym, że jeśli w terminie w trzyletnim terminie, wynikającym z art. 98 § 2 k.p.a. nie zostanie złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, to postępowanie to zostanie umorzone, a skarżąca utraci bezpowrotnie prawo do ubiegania się o rozpatrzenie procedowanej sprawy, w tym możliwość ponownego złożenia wniosku, jak również, że wniosek ten powinna złożyć przed upływem wzmiankowanego terminu by nie wywołało to dla niej negatywnych skutków w postaci umorzenia postępowania, zważywszy na jej wiek, stan zdrowia i brak reprezentacji przez fachowego pełnomocnika, 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7,8, 9 w zw. z art. 98 § 2, art. 101 § 2 i art. 105 § 1 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a. - wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie organów administracji publicznej naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej - tzw. słusznego interesu obywatela, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a literalne przytoczenie niezrozumiałego przepisu prawa, a to treści art. 98 § 2 k.p.a. nie jest wystarczające do spełnienia tej zasady, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić (cyt.) "zaskarżoną decyzję na zasadzie art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.", 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2, art. 101 § 2 oraz art. 58 § 1 i 2 w zbiegu z art. 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, a to przyjęcie, iż termin o którym mowa w art. art 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny, nieprzewracany, podczas gdy przedmiotowy termin jest terminem procesowym, pozwalającym na jego przywrócenie. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz.935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zdaniem składu orzekającego, zarzuty te nie były uzasadnione a przede wszystkim w dużej części nie dotyczyły one sprawy, w której został wydany zaskarżony wyrok. Wyrok ten odnosił się bowiem do postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...]", gmina [...], powiat wilejski. Przedmiotem zatem oceny Sądu Wojewódzkiego była kwestia prawnej możliwości wniesienia w tym postępowaniu wniosku o przywrócenie terminu a nie zagadnienie prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego. Ta ostatnia kwestia była bowiem przedmiotem analizy zawartej w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2405/19). Wyrokiem tym Sąd Wojewódzki oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 18 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H.K. oraz A.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek "[...]". W obu w/w postępowaniach stan faktyczny był wprawdzie częściowo zbieżny, ale nie tożsamy. Wspólną okolicznością pozostawało, że wnioskiem C. K., D.J. i Z. K., zostało zainicjowane postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. w/w nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W toku w/w postępowania zmarł C. K.a spadek po nim nabyli: B. K. i T. K. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w Sosnowcu z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II Ns 178/12). Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r., B.K. wystąpiła o zawieszenie postępowania i na skutek tego wniosku, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r., zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie zaś ten sam organ, decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1, art. 98 § 2 w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne umorzył a decyzja ta stała się ostateczna. W niniejszej sprawie istotne zaś było, że wnioskiem z dnia 22 lipca 2019 r. – opartym na art. 58 k.p.a. – B. K. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Rozpatrując powyższy wniosek, Wojewoda [...], postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r., odmówił jego uwzględnienia a stanowisko to podzielił następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z dnia 14 października 2019 r. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister, w szczególności podniósł, że określenie przez ustawodawcę prawnego skutku niedotrzymania wskazanego terminu trzech lat na zawnioskowanie o podjęcie postępowania oznaczało, że był to termin materialny, którego upływ wywoływał właśnie taki skutek, który wskazał sam ustawodawca. Dlatego też termin ten nie mógł być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Jego przywrócenie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 98 § 2 k.p.a. i zniweczyłoby skutek, o którym postanowił sam ustawodawca, dlatego stanowiłoby rażące naruszenie powołanego art. 98 § 2 k.p.a. W związku z powyższym powoływane przez B. K. okoliczności, dotyczące przyczyn uchybienia terminu, zdaniem organu odwoławczego, pozostawały bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przez Wojewodę [...] wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe stanowisko Ministra podzielił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę B. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 2019 r - jako niezasługującą na uwzględnienie. Pogląd ten podziela także skład orzekający, wyjaśniając, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Warunkiem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do zgłoszenia wniosku o podjęcie postępowania jest więc jego uprzednie skuteczne zawieszenie. W myśl natomiast art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z powyższych unormowań zatem wynika, że w sytuacji, gdy strona, na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania, rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3069/18; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3676/18). To sama strona, która żądała zawieszenia postępowania we własnej sprawie ma być bowiem inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania. Z upływem terminu, określonego w art. 98 § 2 k.p.a., wygasa więc uprawnienie strony do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ w/w terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem, że brak inicjatywy strony w zakresie podjęcia postępowania skutkuje uznaniem, iż nie doszło w ogóle do jego wszczęcia (żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe). W tym miejscu należy zatem podkreślić, że termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego a zatem jest on nieprzywracalny i liczy się go od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tego rodzaju pogląd potwierdza ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (zob. np. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14). Pomimo więc faktu, że powołany termin został umieszczony w ustawie - ze swojej istoty procesowej, jaką jest kodeks postępowania administracyjnego – powyższe nie oznaczało jednak, że w sytuacji przekroczenia tego terminu dopuszczalne było zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. Instytucja przywrócenia terminu nie ma bowiem zastosowania do wszystkich terminów, określonych w k.p.a., gdyż część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Przykładowo w tym zakresie można wskazać na: termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. Dodać też trzeba, że skutek zaniechania złożenia stosownego wniosku w terminie wskazanym w art. 98 § 2 k.p.a. występuje niezależnie od zawinionego czy niezawinionego działania strony. Nie może tu być także mowy o bezskuteczności czynności procesowej, która może być sanowana wnioskiem o przywrócenie terminu. Przepisy nie przewidują bowiem dla tej czynności możliwości domagania się przywrócenia terminu z uwagi na charakter tego terminu, który nie jest terminem procesowym, ale terminem prawa materialnego, po upływie którego następuje wygaśnięcie prawa lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17). W związku z powyższym, skoro termin, którego przywrócenia domagała się skarżąca był terminem prekluzyjnym, to zarzuty oparte na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2, art. 101 § 2 oraz art. 58 § 1 i 2 w zbiegu z art. 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, a to przyjęcie, iż termin o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem nieprzywracalnym, nie były uzasadnione. Wyjaśnić przy tym jednocześnie także należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi jedynie jedną z formalnych podstaw prawnych wydawanych przez sąd administracyjny rodzajów wyroków. O tym zaś, jaki wyrok w danej sprawie winien być wydany, decyduje przyjęta przez sąd w tej sprawie ocena prawna. Przepis ten ma więc jedynie charakter blankietowy. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma w związku z tym tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że w/w przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej polega na zastosowaniu określonych ustawowo środków. Przepis ten mógłby być więc naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana. Wydanie zaś przez Sąd Wojewódzki wyroku, którego dotyczyły skargi kasacyjne, świadczyło o czymś zupełnie przeciwnym. W świetle zaś przyjętej wyżej wykładni art. 98 § 2 k.p.a., pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść żadnego skutku już co do zasady. Kwestie bowiem dotyczące np. prawidłowości pouczenia skarżącej przez organ o skutkach wynikających z unormowania zawartego w w/w przepisie czy powodów dla których skarżąca uchybiła wspomnianemu terminowi, nie miały w tym wypadku w ogóle żadnego znaczenia. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o koszach postępowania oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.