I SA/Wa 2405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Łukasz Trochym (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek [...], gmina [...], powiat [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z wniosku C. K., D. J. i Z. K., którzy wystąpili do Wojewody [...] o przyznanie rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek [...], gmina [...], powiat [...], obecnie [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym C. K., na podstawie ustawy nabyli: B.K., T. K., po 1/2 części każdy z nich. Pismem z [...] stycznia 2016 r. B. K. wniosła o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wojewodą [...] w sprawie rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami kraju. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we wsi [...] - majątek [...], gmina [...], powiat [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyła B. K. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przywołał treść art. 105 § 1, art. 98 § 1 i art. 98 § 2 k.p.a. oraz podniósł, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ wskazał, że moment początkowy biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie, na poparcie czego przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12. Organ stwierdził przy tym, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. zawieszającego przedmiotowe postępowanie strony zostały poinformowane o treści art. 98 § 2 k.p.a. W związku z czym organ uznał, że termin do podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania minął [...] kwietnia 2019 r. Organ przyjął następnie za poglądami judykatury, że określenie przez ustawodawcę prawnego skutku niedotrzymania wskazanego terminu trzech lat na zawnioskowanie o podjęcie postępowania oznacza, że jest to termin materialny, którego upływ wywołuje właśnie taki skutek, który wskazał sam ustawodawca, dlatego termin ten nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Jego przywrócenie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 98 § 2 k.p.a. i zniweczyłoby skutek, o którym postanowił sam ustawodawca, dlatego stanowiłoby rażące naruszenie powołanego art. 98 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15). W związku z powyższym powoływane przez stronę okoliczności, dotyczące przyczyn uchybienia terminu, zdaniem organu, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ uznał umorzenie postępowania przez Wojewodę w niniejszej sprawie za prawidłowe skoro strona w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania na jej żądanie, nie złożyła wniosku o jego podjęcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła B. K. zarzucając mu mającą istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1-3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji błędne uznanie, iż termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest terminem prekluzyjnym i nie istnieje możliwość jego przywrócenia. W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko organu, iż przytaczane przez nią okoliczności dotyczące przyczyn uchybienia terminu pozostają bez związku z niniejszą sprawą i nie powinny być brane pod uwagę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. K. oraz A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej we wsi [...] - majątek [...], w gminie [...], powiat [...], województw [...], obecnie [...] – w konsekwencji o dalsze prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że organ nie wyjaśnił z jakich względów nie podzielił stanowiska skarżącej o zasadności przywrócenia terminu, w szczególności dlaczego zbagatelizowano przytaczane argumenty natury osobistej oraz prawnej. W ocenie skarżącej wskazują one niezbicie, iż upływ terminu nastąpił bez jej winy, w skutek wadliwego pouczenia organu oraz złego stanu zdrowia skarżącej. Skarżąca wskazała przy tym na zawinione działanie organu, które jej zdaniem, polegało na braku wyjaśnienia co konkretnie oznacza nie złożenie wniosku w zakreślonym, trzyletnim terminie z punktu widzenia możliwości dochodzenia praw w ramach niniejszego postępowania. Skarżąca wskazała przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1168/12, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, że termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z art. 98 § 2 k.p.a. nie jest terminem materialnym w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej majątku, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie nastąpiło na wniosek skarżącej zgłoszony w piśmie z [...] stycznia 2016 r. Rozpatrując niniejszą sprawę, organy administracji powołały się w swoich rozstrzygnięciach na przepis art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie wniosła o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wobec braku wniosku skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania – co jest okolicznością bezsporną – organy uznały, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kontrolując działania organów w tej sprawie Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że na wniosek skarżącej, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 kpa, postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z uwagi na to, że [...] kwietnia 2016 r. był dniem wolnym od pracy, więc zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., trzyletni termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. upłynął [...] kwietnia 2019 r. Niewątpliwie, w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek stron o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania, zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej, przyjmując, że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wycofane, zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. Ponadto podkreślić należy, że w ww. postanowieniu Wojewoda prawidłowo pouczono strony o treści art. 98 § 2 k.p.a., t.j. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego przepis art. 9 k.p.a. Organ nie był przy tym zobowiązany dodatkowo do wzywania strony do podjęcia zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu zawieszenia. Wbrew stanowisku skarżącej, na powyższą ocenę sprawy nie mają również wpływu wskazywane przez skarżącą okoliczności natury osobistej czy zdrowotnej. Należy mieć także na uwadze treść art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zdaniem Sądu, czynność zawiadomienia o upływającym terminie do podjęcia postępowania do takich nie należy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, Lex nr 1082581). Z kolei, zwrot "uważa się za wycofane" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się tutaj fikcją prawną cofnięcia wniesionego żądania, uznając, że czynność wycofania żądania została skutecznie dokonana. Za takim rozumieniem powyższego zwrotu przemawia w szczególności dyspozycyjny charakter zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i upływ kilkuletniego terminu, w którym postępowanie to nie zostało podjęte. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powołany pogląd w pełni podziela. Sąd w obecnym składzie w pełni akceptuje również stanowisko judykatury zgodnie z którym, termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym (vide m.in.: wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2027/17, wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA" - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Okoliczność, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest k.p.a., nie oznacza, że w przypadku przekroczenia tego terminu dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. Jak już wspomniano termin ten jest terminem prekluzyjnym (materialnym). W doktrynie i w orzecznictwie od dawna jest ukształtowany pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w k.p.a., bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Jako inne przykłady terminów o charakterze materialnym w k.p.a. wskazuje się termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. (Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 265) czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09 OSP 2012/2, poz. 5). Uwzględniając zatem powyższe poglądy orzecznictwa sądowego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może przychylić się do stanowiska skarżącej dotyczącego charakteru prawnego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 98 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1-3 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem Wojewoda [...], mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny, umorzył postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo rozstrzygnął o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.