II SA/Po 37/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. L. i K. L. na akt Burmistrza P. z dnia ... 2015 roku w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 2 października 2015 r. do Urzędu Miejskiego w P. wpłynął wiosek K. L. i K. L. o zapewnienie dowozu ich niepełnosprawnego syna A. L. do przedszkola prowadzonego w ramach Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej ... w L. w celu zapewnienia mu kształcenia specjalnego. Wskazali, że syn ma stwierdzone całościowe zaburzenia rozwojowe, a placówka masowa nie jest w stanie zapewnić mu potrzeb związanych z rehabilitacją ruchową, zajęć z psychologiem, pedagogiem, neurologopedą i integracji sensorycznej, a także zapewnić bezpiecznych warunków edukacji. Do wniosku załączono orzeczenie o niepełnosprawności oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego A. L. Pismem z dnia ... 2015 r. B. P. odpowiedział na wniosek informując, że Gmina P. nie będzie pokrywała kosztów dowodu syna wnioskodawców, powołując się na przepis art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.). Następnie pismem z dnia 22 października 2015 r. K. L. i K. L., reprezentowani przez pełnomocnika adw. K. N. zwrócili się do Burmistrza P. o ponowne rozpatrzenie sprawy i rzetelne uzasadnienie, podnosząc, iż organ nieprawidłowo zinterpretował powołany przepis. Kolejno pismem z dnia 3 listopada 2015 r. K. L. i K. L. działając przez swego pełnomocnika wezwali Burmistrza P. do usunięcia naruszenia prawa art. 14a ust. 4 u.s.o. poprzez uwzględnienie wniosku. W odpowiedzi z dnia 10 listopada 2015 r. pełnomocnik Burmistrza P., radca prawny T. A. wskazała, że przez działania Burmistrza w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 14a ust. 4 u.s.o., bowiem ustawodawca nie nałożył na gminy obowiązku zorganizowania dzieciom poniżej piątego roku życia bezpłatnego transportu do przedszkola. K. L. i K. L. wnieśli skargę na akt Burmistrza P. z dnia ... 2015 r. odmawiający im zwrotu kosztów dowozu ich niepełnosprawnego syna A. L. do przedszkola. Skarżący zarzucili organowi brak wydania aktu w formie decyzji albo w formie uchwały, względnie zarządzenia, wobec odmowy zwrotu kosztów dowozu ich syna do przedszkola, brak umocowania radcy prawnego do reprezentowania Burmistrza P. w materii stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy, brak pouczenia strony o prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz błędną odmowę zwrotu kosztów dowozu ich syna do przedszkola, mimo istnienia ku termu podstaw ustawowych. Skarżący podnieśli, że rozstrzygnięcie Burmistrza powinno przybrać ustawową formę aktu prawa miejscowego tj. albo formę decyzji albo zarządzenia lub uchwały, czyli formę zgodną z ustawą o samorządzie gminnym, zwłaszcza, że pismo z dnia ... 2015 r. zawiera odmowę przyznania zwrotu kosztów dowozu syna skarżących do przedszkola. Ponadto w ocenie skarżących odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 listopada 2015 r. powinna być podpisana przez Burmistrza P., a nie przez radcę prawnego działającego na podstawie pełnomocnictwa cywilnoprawnego. Pełnomocnik skarżących stwierdził też, że Gmina P. ma ustawowy obowiązek wykazać, czy wybrana przez wnioskodawców szkoła nie jest najbliższą w stosunku do miejsca zamieszkania ich syna placówką, mogącą zapewnić pełną realizację orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, załączonej do wniosku z dnia 1 października 2015 r. W odpowiedzi pełnomocnik Burmistrza P. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zaś przedstawił stanowisko tożsame do zawartego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej. Rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący domagali się zwrotu kosztów dowozu ich 4-letniego syna A. L. do przedszkola specjalnego w L. W tym przedmiocie złożyli do organu wniosek z dnia 1 października 2015 r. Uzasadniając swoje żądanie wskazywali na orzeczenie Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w G. z dnia ... 2014 r. zawierające zalecenie kształcenia specjalnego dla ich syna, orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia ... 2014 r. zaliczające ich syna A. L. do osób niepełnosprawnych oraz przekonywali, że mają prawo do wyboru placówki oświatowej spełniającej wymogi związane z edukacją i potrzebą terapii dziecka stosownie do stwierdzonych u niego deficytów rozwojowych i umysłowych. W dwóch odpowiedziach (z dnia ... i ... 2015 r.) na pisma wnioskodawców organ informował, że Gmina stosownie do przepisu art. 14a ust. 4 u.s.o. nie ma obowiązku zorganizowania bezpłatnego transportu dzieci 4-letnich do przedszkola, a obowiązek ten dotyczy dopiero dzieci 5-letnich. Nawiązując do wskazanego na wstępie przedmiotowego zakresu kontroli działalności administracji publicznej, który wyznacza właściwość sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności należy podnieść, że Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi w kontekście przesłanek jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Pierwszą z nich, wskazaną w punkcie 1 powołanego artykułu, jest niewłaściwość sądu. Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest zwrot kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola, w celu realizacji obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego. Podstawę prawną takiego żądania stanowi przepis art. 14a ust. 4 u.s.o. Nakłada on na gminę obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim (...) bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, lub ośrodka umożliwiającego dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, realizację obowiązku wychowania przedszkolnego. Wskazaną w tym przepisie alternatywną formą realizacji tego obowiązku jest zwrot kosztów przejazdu na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) i rodzicami lub opiekunami dziecka, jeśli taki transport zapewniają. Z przepisu tego nie wynika jednak, aby formą załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego do najbliższego przedszkola – miała być decyzja administracyjna. Wręcz przeciwnie, powołany przepis wyraźnie stanowi, że zwrot kosztów przejazdu następuje w formie "umowy" określające zasady zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna. Umowa cywilnoprawna jest jedną z form działania administracji i w tym przypadku wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W doktrynie prawa administracyjnego dostrzega się tzw. zjawisko "prywatyzacji" zadań publicznych, czego wynikiem jest zastępowanie aktów władczych administracji publicznej – cywilnoprawnymi formami działania. Przyjmuje się, że instytucje cywilnoprawne mają wiele zalet, szczególnie w sferze spraw majątkowych i gospodarczych, pozwalają na bardzie swobodne ukształtowanie praw i obowiązków stron umowy (por. Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje (...), Z. Łuniewska, B. Jaworka-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, wyd. Difin W-Wa 2000, str. 357 i 358, oraz szerzej w : System Prawa Administracyjnego R. Hauser, Z. Niewiadomski A. Wróbel, t. 5, C.H. Beck 2013, nb. 364-287). U podstaw przyjęcia tej formy działania administracji publicznej leży za- zwyczaj charakter realizowanych przez nią zadań. W rozpoznawanej sprawie zadaniem tym jest zwrot kosztów dowozu dziecka do przedszkola, a obecna forma jego realizacji ukształtowana została w wyniku kolejnych nowelizacji przepisu art. 14a ust. 4 u.s.o. Pierwotne brzmienie tego przepisu nakładało na gminę obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, albo zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Przepis nie wskazywał formy działania organu, nie mniej jednak na gruncie zakresu przedmiotowego sądowej kontroli działalności administracji publicznej, czynność ta w praktyce orzeczniczej była kwalifikowana do kategorii "innych aktów i czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dopiero w wyniku nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 16 ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009.56.458), ustawodawca zrezygnował z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu realizowanego przez rodziców, które do tego czasu sprowadzały się do zwrotu wydatków na komunikację publiczną. Począwszy od 1 września 2011 r. wspomnianą wyżej ustawą wprowadzone zostało nowe rozwiązanie co do formy realizacji tego zadania, poprzez ustalania zasad zwrotu kosztów dowozu dziecka i opiekuna, w formie umownych uzgodnień pomiędzy gminą a rodzicami lub osobami sprawującymi opiekę nad dzieckiem, jeśli zapewniają dowóz dziecka do placówki oświatowej we własnym zakresie. Należy podkreślić, że zarówno na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, a tym bardziej po jego zmianie, istnieje zgodność podglądów co do braku podstaw do przypisania sprawie zwrotu kosztów formy decyzyjnego jej załatwienia. Powołując się na konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), wskazywano w orzecznictwie, że wynikający z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji, odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy taką formę rozstrzygnięcia przewidują przepisy prawa materialnego. Ponieważ przed zmianą wprowadzoną z dniem 1 września 2011 r., przepis art. 14a ust. 4 u.s.o. nie wskazywał formy prawnej załatwienia sprawy zwrotu kosztów, zgodnie przyjmowano, że jest to czynność należąca do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zmiana formy realizacji tego zadania publicznego polegająca na jednoznacznym wskazaniu w przepisie prawa materialnego, tj. w art. 14a ust. 4 u.s.o. – umowy, jako formy załatwienia sprawy zwrotu kosztów dowozu dziecka do przedszkola, spowodowała przesunięcie spraw z tego zakresu pod jurysdykcję sądów powszechnych. Umowa należy bowiem z definicji do kategorii stosunków cywilnoprawnych, a te objęte są regulacją kodeksu cywilnego (art. 1 Kodeksu cywilnego). Ewentualne spory dotyczące sfery praw i obowiązków stron takiej umowy, winny być więc poddane kognicji sądów powszechnych. Ponieważ przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczy odmowy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, a jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu załatwienie tej sprawy następuje na zasadach określonych w cywilnoprawnej umowie, to abstrahując od motywów zajętego przez organ stanowiska, w świetle przedstawionych wyżej argumentów, nie może być ona uznana za "akt lub czynność" z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Warto w tym miejscu wspomnieć, że działania z zakresu zwrotu kosztów przejazdu ucznia do placówki oświatowej, były w doktrynie zaliczane do kategorii czynności materialno-technicznych organu administracji (por. Jan P. Tarno, komentarz do art. 3 p.p.s.a. Lex Omega). Jednakże był to pogląd wyrażony na tle analogicznego przepisu art. 17 ust. 3a u.s.o. (dotyczącego uczniów), ale w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2007 r., gdy koszt przejazdu obejmował wyłącznie zwrot wydatków w zakresie środków komunikacji publicznej, oraz co istotne – przed wprowadzeniem umowy jako prawnej formy realizacji tego obowiązku. Autor komentarza podkreśla też wyraźnie zmianę tego stanu, wskazując, że aktualnie zwrot kosztów może odbywać się wyłącznie w formie umowy zwartej pomiędzy wójtem a opiekunami dziecka. W ocenie Sądu, wspiera to zaprezentowaną wyżej argumentację i daje asumpt do zmiany podejścia w zakresie oceny właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Pogląd taki został już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie I OSK 2614/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawiera się on w tezie, iż w obowiązującym stanie prawnym, na gruncie ustawy o systemie oświaty, przyjęcie formy umowy dla załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie daje podstaw do kwalifikacji odmowy ich zwrotu przez organ do kategorii aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, jak też zdecydowanie wyłącza w tym zakresie wyprowadzenie formy decyzji. Wyrazem kontynuacji tej linii jest postanowienie WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2014 r. III SA/Łd 215/14 oraz wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2015 r. III SA/Kr 1230/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zaznaczono wyżej, kwalifikowanie spraw dotyczących zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dominowało we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 13 sierpnia 2013 I OSK 1576/13, wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r. I OSK 1022/09, wyrok WSA w Gliwicach z 26 lutego 2013 IV SA/GL 274/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób jednak nie zauważyć zarysowania się i obecnie w praktyce orzeczniczej pewnej rozbieżności w zakresie oceny, czy do kontroli wykonania tego zadania właściwy jest sąd powszechny, czy administracyjny. Jej wyrazem jest chociażby postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r. I OSK 2871/14 (publ. jak wyżej), w którym to orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że odmowa zwrotu kosztów dowozu stanowi czynność należącą do kategorii uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dlatego podlega orzecznictwu sądów administracyjnych. Sąd w obecnym składzie opowiada się jednak za przyjęciem, że wskazana wprost w ustawie o systemie oświaty forma załatwienia sprawy zwrotu kosztów przejazdu dziecka do placówki oświatowej, nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co wyłącza możliwość rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny. Konsekwencją powyższego jest ziszczenie się w niniejszej sprawie przesłanki odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I postanowienia. O zwrocie kosztów sądowych (pkt II postanowienia) Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.