II SA/Po 446/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił M. N. W. Sp. z o.o. S.K.A. w B.-B. zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków – osiedla mieszkalno-usługowego "N. W." z możliwością realizacji funkcji usługowej w oddzielnych obiektach lub połączonej z funkcją mieszkalną, a także funkcji oświaty, sportu i rekreacji, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], arkusz [...], obręb W., położonych przy ul. H. [...] w P., w zakresie zmiany współczynnika ilości miejsc parkingowych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie na współczynnik o wartości 1,0 miejsca postojowego na 1 mieszkanie. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podczas prowadzonego postępowania cztery strony, mimo stosownego wezwania, nie zajęły stanowiska w sprawie, co skutkuje w świetle art. 155 k.p.a. brakiem możliwości zmiany wymienionej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Organ I instancji dodał zarazem, że jedna strona nie wyraziła zgody na tę zmianę we wnioskowanym zakresie, natomiast druga strona wyraziła zgodę pod warunkiem, że analogicznej zmianie ulegnie współczynnik dotyczący miejsc postojowych dla działek sąsiednich. Tylko jedna strona wyraziła bezwarunkową zgodę na zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. M. N. W. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w B.-B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie należy do rozstrzygnięć, do których zastosowanie znajduje art. 155 k.p.a. Na mocy tej decyzji inwestor nabywa bowiem prawa określonych w przepisach, stanowiących podstawę wydania tego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący nabył prawo do zabudowy działek wymienionych w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że zgoda wymieniona w art. 155 k.p.a. dotyczy jedynie skarżącego, gdyż tylko on jest stroną uzyskującą prawo. Nie można natomiast rozszerzać pojęcia strony, o jakim mowa w powołanym przepisie, na podmioty posiadające przymiot strony jedynie w znaczeniu procesowym, a nie materialnoprawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 155 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59-61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że pojęcie "strona" użyty w art. 155 k.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że do zmiany decyzji wystarczy zgoda jedynie tej strony, która nabyła prawo. Przeciwnie, jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które posiadały przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej. Bez znaczenia jest przy tym to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wobec tego należy w pełni podzielić stanowisko organu I instancji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. N. W. Sp. z o.o. S.K.A. w B.-B. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody wszystkich stron, uczestników postępowania o jej wydanie, w tym także właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich, a nie tylko inwestora. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Na wstępnie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. M. N. W. Sp. z o.o. S.K.A. w B.-B. wniósł o zmianę decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] (k. 275-288 akt adm. organu I instancji), o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków – osiedla mieszkalno-usługowego "N. W." z możliwością realizacji funkcji usługowej w oddzielnych obiektach lub połączonej z funkcją mieszkalną, a także funkcji oświaty, sportu i rekreacji, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...], [...], [...], arkusz [...], obręb W., położonych przy ul. H. [...] w P., w zakresie zmiany współczynnika liczby miejsc parkingowych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wartości 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie na współczynnik o wartości 1,0 miejsca postojowego na 1 mieszkanie (k. 443-447 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z adnotacji umieszczonej na decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu [...] września 2008 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracji (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca wprowadza w przytoczonym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, od której wyjątki muszą być interpretowane ściśle. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika zarazem, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r., ostatecznie zmodyfikowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., skarżący zainicjował nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie modyfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie (1) za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli (2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i (3) przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; w takim przypadku art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Jak wynika z przytoczonego przepisu, wszystkie wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. Niezachowanie choćby jednej z nich prowadzi do negatywnego załatwienia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy związane są z pytaniem, czy pojęcie "strona" użyte w art. 155 k.p.a. odnosi się wyłącznie do strony, która nabyła prawo na podstawie decyzji ostatecznej, czy także dotyczy innych podmiotów posiadających przymiot strony w toku postępowania administracyjnego. Skarżący opowiadał się za ścieśniająca wykładnią omawianego wyrażenia, postulując w poruszanym kontekście ograniczenie znaczenia "strony" tylko do inwestora wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy. Odmienne stanowisko zajmowały w tej kwestii organy administracji publicznej, w ocenie których pojęcie "strony" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem wszystkie podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Tylko to ostatnie ujęcie zasługuje zdaniem Sądu na aprobatę. Trzeba bowiem zauważyć, że ustawodawca nie zawęża expressis verbis w art. 155 k.p.a. pojęcia strony tylko do określonej kategorii podmiotów, co oznacza, że interpretując wymienione wyrażenie należy odwołać się do ogólnej regulacji z art. 28 k.p.a. Niezasadne są w tym kontekście wywody skarżącego o potrzebie uwzględnienia jedynie materialnoprawnego, a nie procesowego, rozumienia strony przy dokonywaniu wykładni art. 155 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że przepisy prawa materialnego określają wprawdzie podmiot oraz treść prawa, ale pojęcia te nie mogą być utożsamiane ze stroną, która jest konstrukcją formalnoprawną. Trudno poza tym wskazać argumenty przemawiające za wykluczeniem w postępowaniu nadzwyczajnym ochrony sfery prawnej osób, które mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów w postępowaniu zwyczajnym. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 54 pkt 2 lit. e u.p.z.p., w świetle którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Uwagę tę należy również odnieść do decyzji o warunkach zabudowy, czego potwierdzeniem jest w szczególności art. 63 ust. 2 u.p.z.p., według którego wspomniane rozstrzygnięcie nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym na mocy decyzji o warunkach zabudowy osoby trzecie nabywają ochronę ich interesów w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące przepisy. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, w świetle którego jedynie inwestor jest podmiotem uzyskującym określone prawo ma mocy rozważanego rozstrzygnięcia. Konsekwentnie zatem, nawet gdyby przyjąć niepodzielane przez Sąd stanowisko skarżącego o wąskim znaczeniu zwrotu "strona" w art. 155 k.p.a., i tak należałoby uznać, że wyrażenie to rozciąga się także na osoby trzeciej, które uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Wniosek ten odpowiada zarazem wcześniejszym uwagom co do konieczności szerokiej interpretacji zwrotu "strona" w powołanym przepisie. Powyższe ujęcie jest również aprobowane w judykaturze (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r., II SA/Gl 413/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 978/11, tamże wraz z powołanym orzecznictwem; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2012 r., II SA/Sz 481/12, tamże). Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zatem uznać, że zmiana decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. wymaga uzyskania zgody wszystkich stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym wymienionym aktem administracyjnym. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, stronami w tym postępowaniu były (1) A. Sp. z o.o. w K., (2) M. N. w P., (3) T. (P.) Sp. z o.o. w K., (4) E. P. Sp. z o.o., (5) F. M. "S." R. Ł., J. Ł. Sp. j., (6) Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w P. oraz (7) Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. (k. 210-211 akt adm. organu I instancji). Organ I instancji wystosował odpowiednie wezwanie z dnia [...] lipca 2014 r. do wymienionych podmiotów w celu odebrania od nich oświadczenia o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę decyzji z dani [...] lipca 2008 r. (k. 499-500 akt adm. organu I instancji). W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. A. Sp. z o.o. w K. oświadczył, że jest skłonny wyrazić zgodę na zmianę wymienionej decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli analogiczne parametry w zakresie współczynnika liczby miejsc postojowych przypadających na jedno mieszkanie zostaną przyjęte również w odniesieniu do działek sąsiednich (k. 501 akt adm. organu I instancji). Trzeba jednak zauważyć, że tak wyrażona zgoda ma charakter jedynie potencjalny i warunkowy. Tymczasem z perspektywy art. 155 k.p.a. skuteczna jest jedynie wyraźna i jednoznaczna aprobata przedstawionej zmiany decyzji ostatecznej. Pismo z dnia [...] lipca 2014 r. nie stanowi zatem zgody na modyfikację decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., a jedynie wyraża sugestię A. Sp. z o.o. co do zmiany wskazanego współczynnika dla nieruchomości sąsiednich. Nie można więc uznać, że pismo to spełnia analizowaną przesłankę z art. 155 k.p.a. Podobnie w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. T. (P.) Sp. z o.o. w K. stwierdziło, że "brak jest podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 KPA", omawiając zarazem wcześniej specyfikę tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym należy przyjąć, że powyższa wypowiedź jest równoznaczna z odmową wyrażenia zgody na proponowaną zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Wyraźną zgodę na powyższe zmiany wyraził natomiast E. P. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 529 akt adm. organu I instancji). Pozostałe podmioty nie odpowiedziały na wezwanie organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w braku odmiennej i wyraźnej woli ustawodawcy, milczenie podmiotu nie może być poczytywane za dorozumianą zgodę (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., II OSK 666/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 820/09, tamże). Oznacza to w konsekwencji, że brak reakcji na wspomniane wezwanie jest równoznaczny z odmową akceptacji proponowanej zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że modyfikacje przedstawione przez inwestora w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie uzyskały koniecznej zgody wszystkich stron, biorących udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Tym samym nie została również spełniona kluczowa przesłanka z art. 155 k.p.a. pozwalająca na zmianę decyzji ostatecznej. Organy administracji publicznej miały zatem obowiązek negatywnie załatwić wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r., co też słusznie uczyniły. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadne podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.