II SA/Po 531/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K.H. i A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. A. H. i K. H. pismem z dnia 13 lutego 2012 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2010 r. o zmianie decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] 2007 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz R. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie werandy oraz dobudowie schodów do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości L.. Wnioskodawcy zarzucili, iż ww. decyzja Burmistrza Miasta L. został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2010 r. znak [...]. W pierwszej kolejności organ stwierdził, iż A. H. i K. H. brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z dnia 20 października 2010 r. zatem posiadają uprawnieni do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Dalej organ wymienił określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i następnie dokonał analizy, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do wystąpienia, którejkolwiek z tych przesłanek. W ocenie Kolegium decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] 2010 r. nie zostało poprzedzone sporządzeniem analizy urbanistycznej (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Niemniej jednak brak powyższej analizy nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa (organ powołał się przy tym na orzeczenie NSA z dnia 30 marca 2010 r. o sygn. II OSK 600/09). Zauważono, że sama okoliczność przeprowadzenia w sposób wadliwy postępowania dowodowego w sprawie nie powoduje naruszenia przez kwestionowaną decyzję art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wówczas, gdy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w terenie. Ponadto przedmiotowa decyzja zmieniała decyzję ustalającą warunki zabudowy z [...] 2007 r., której wydanie poprzedzone było analizą cech oraz parametrów istniejącej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] 2010 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie organu przy wydaniu ww. decyzji nie doszło także od innych naruszeń o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy wnieśli K. i A. H. podnosząc, iż określone w decyzji o warunkach zabudowy wymogi jakie ma spełniać planowana inwestycja powinny być precyzyjne. Określenia np. "max. 6,5 m" jako nieprecyzyjne dyskwalifikują przedmiotową decyzję. Ponadto załącznik graficzny do kwestionowanej decyzji nie był sporządzony na właściwej mapie geodezyjnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż rozpatrując wniosek wzięło pod uwagę wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i zbadało pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie. Dalej organ przeanalizował każdą z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stwierdzając, iż nie wystąpiły one przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] 2010 r. znak [...]. Kolegium dokonało m.in. szerokiej analizy pojęcia "rażące naruszanie prawa", które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Organ przytoczył poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące tego pojęcia podzielając stanowisko, zgodnie z którym o rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu, przy czym błąd ten jest oczywisty. Jednocześnie organ podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 600/09), iż brak analizy urbanistycznej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zdaniem Kolegium sama okoliczność przeprowadzenia w sposób wadliwy postępowania dowodowego w sprawie nie powoduje naruszenia przez kwestionowaną decyzję art. 61 u ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wówczas, gdy planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w terenie. Organ zaznaczył, że przedmiotowa decyzja zmieniała decyzję ustalającą warunki zabudowy z [...] 2007 r., której wydanie poprzedzone było analizą cech oraz parametrów istniejącej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] 2010 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i K. H. zarzucając, iż decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] 2010 r. znak [...] została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt K.p.a. bowiem skarżący zostali pozbawieni przymiotu strony i nie mogli w trybie odwoławczym a późnej kontroli sądowej wyeliminować błędnych decyzji w sprawie warunków zabudowy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji - stwierdzenia nieważności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. weryfikowana decyzja Burmistrza Miasta L. nie została dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta, zdaniem organu nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana w oczywisty sposób wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu weryfikowana decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] 2010 r. o zmianie decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] 2007 r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 154 i 155 K.p.a. Burmistrz Miasta L. jako podstawę prawną swojej decyzji z [...] 2010 r,. zmieniającą decyzje o warunkach zabudowy wskazał art. 154 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmieniona decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu możliwe jest jedynie gdy na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa oraz za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu zauważyć należy, iż decyzja , której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy jest decyzją na mocy której strona uzyskuje prawa, na jej podstawie uzyskuje bowiem uprawnienie zagospodarowania konkretnego terenu w sposób określony w decyzji, a w myśl art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem zmiana lub uchylenie tej decyzji nie jest możliwe na gruncie przepisu art. 154 K.p.a, lecz na gruncie 155 K.p.a. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (porównaj wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Ol 8881/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Lu 775/11 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej w weryfikowanej decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] 2010 r, nie stanowiłoby naruszenia prawa gdyby decyzja została wydana zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wymaga m.in. zgody stron postępowania. Zauważyć należy, iż przesłanka "zgody strony" z art. 155 k.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. O ile w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, to nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. W takiej sytuacji wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania, gdyż przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 12 maja 2010r (sygn. II OSK 787/09 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym stanie rzeczy postępowanie w trybie omawianego przepisu prowadzi się z udziałem tych samych stron postępowania podstawowego (zwykłego), w którym zapadła decyzja ostateczna (por. wyrok NSA z 7 marca 2007 r., II OSK 1465/05 - LEX nr 337475; wyrok NSA z 11 lipca 2005 r., I SA/Wa 897/04 – LEX nr 190638; wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., IV SA 1855/02 - LEX nr 339407). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a., a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa (por. B. Adamiak i J. Borkowski – Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo C. H. Beck W-wa 2013r. strona 606). Dalej autorzy wspomnianego komentarza podkreślają, że zgoda stron "nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i winna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej". W tym przedmiocie należy zauważyć, iż orzecznictwo sądów administracyjnych jest utrwalone. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż z akt sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie werandy oraz dobudowie schodów do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości L. nie wynika, kto oprócz wnioskodawcy ( R. M.) był stroną postępowania administracyjnego. Z decyzji wynika, iż doręczono ją stronom wg rozdzielnika, którego brakuje w aktach sprawy. Niemniej w postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz Miasta L. jako stronę postępowania uznał A. i K. H. jako właścicieli sąsiadującej z terenu inwestycji działki nr [...] . Uznać zatem należy, iż A. i K. H. posiadali status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonych decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...], a zatem zmiana tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymagała ich zgody. Tymczasem z materiału zgromadzonego w sprawie jak też z uzasadnienia decyzji z dnia [...] 2010 r. nie wynika aby taka zgoda została wyraźnie udzielona. Brak tej zgody stanowi naruszenie przepisu art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r. o sygn. akt II OSK 666/12 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zaznaczyć należy, iż nie można zgodzić się z poglądem, iż na skutek decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy adresatem nabycia praw z decyzji jest wyłącznie inwestor. Korzyści jakie powstają w sferze prawa materialnego dla strony, która nabyła prawo w sensie faktycznym, z drugiej strony mają wpływ i dają podstawę do domagania się od określonych podmiotów określonych zachowań. Dlatego też zmiana ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody wszystkich stron postępowania, a nie tylko inwestora. Mając na względzie fakt, iż zarówno orzecznictwo administracyjne jak i doktryna zarówno brak zgody strony jak i wadliwie uzyskaną zgodę kwalifikują jako rażące naruszenie prawa, Sąd uznał, iż w Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 18 marca 2013r. dopuściło się naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw z art. 154 i art. 155 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium winno rozpoznać wniosek A. i K.a H. o ponowne rozpoznanie sprawy, z uwzględnieniem powyższych zapatrywań prawnych Sądu, przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a