II SA/Po 637/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi N. G. i P. G. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 18 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu ucznia do szkoły oddala skargę. N. G. i P. G. (dalej jako: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik ad S., pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta (dalej jako: "organ") o ponowne przeanalizowanie sprawy w związku z kolejną odmową zwrotu kosztów dojazdu małoletniej N. G. do Szkoły. W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 18 lipca 2025 r. poinformował Skarżących, że po ponownej analizie sytuacji oraz po zweryfikowaniu szczegółowych informacji uzyskanych od Dyrekcji Zespołu Szkół nie widzi podstaw do przyznania refundacji kosztów dowozu do placówki w K.. Organ wskazał, że wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (orzeczenie nr [...] z dnia 09 lutego 2024 r.), w tym również zakres zajęć dodatkowych mogą być skutecznie realizowane w Zespole Szkół. Pismem z dnia 05 sierpnia 2025 r. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą czynność zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w szczególności poprzez: a) naruszenie zasady praworządności oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli, c) prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, d) nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, e) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, f) brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 2. art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie wynikającego z tego przepisu obowiązku ustawowego ciążącego na gminie, tj. zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły w roku szkolnym [...], niespełnienia oczekiwanej na organie wnikliwej analizy sprawy i indywidualnego podejścia w przypadku gdy chodzi o dobro dziecka oraz nieprawidłową interpretację definicji "najbliższa szkoła", która powinna opierać się nie tylko na bliskości geograficznej, lecz przede wszystkim na zindywidualizowanych potrzebach ucznia, a więc na zapewnieniu optymalnych warunków, umożliwiających prawidłowe kształcenie dziecka z określonym rodzajem niepełnosprawności. Mając na względzie powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności odmowy przyznania refundacji kosztów dowozu N. G. do placówki w K., uznanie uprawnienia Skarżących do zwrotu refundacji kosztów dowozu ww. małoletniej do placówki w K. za rok szkolny [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w piśmie z 18 lipca 2025 r. W treści uzasadnienia organ wyjaśnił, że po wnikliwej analizie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stwierdzono, iż Zespół Szkół jest placówką "najbliższą" i spełnia wszystkie wymagania orzeczenia (zajęcia dydaktyczne, rewalidacyjne, pomoc psychologiczno-pedagogiczna, zajęcia logopedyczne i dodatkowe, wykwalifikowana kadra, wolne miejsce). Organ wskazał, iż stosownie do art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe obowiązek gminy dotyczy zapewnienia dowozu tylko do najbliższej szkoły spełniającej te warunki. W ocenie organu Szkoła nie jest placówką "najbliższą", wobec czego brak jest podstaw prawnych i merytorycznych do zwrotu kosztów dojazdu do niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta [...] na skutek której Skarżącym odmówiono refundacji kosztów dowozu dziecka do szkoły. Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej w skrócie CBOSA). Zgodnie zatem z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., co przyznał sam organ w piśmie przekazującym skargę. Materialnoprawną podstawę podjętej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (j. t. Dz. U. z 2025 r., poz. 1043, dalej: "u.p.o."). Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy, obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Stosownie do art. 39a ust.1 u.p.o., obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art.39a ust.5). Podkreślić należy, że obowiązek z art. 39a ust. 1 u.p.o. ma charakter alternatywny, lecz wybór spełnienia przez gminę jednego z tych obowiązków należy wyłącznie do rodziców dziecka. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie zgodne (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r. o sygn. akt III OSK 1244/22 i przywołane tam wyroki). W przedmiotowej sprawie spór między stronami postępowania dotyczy wyłącznie oceny, czy placówka wskazana przez stronę skarżącą (tj. Szkołę w K.) jest placówką "najbliższą" w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ww. przepis dopuszcza zwrot kosztów dowozu dziecka nie tylko do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania, ale do najbliższej placówki przedszkola, które umożliwia dzieciom realizację obowiązku szkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 lutego 2021 r., II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). W tym miejscu podkreślić należy, iż wybór szkoły dla dziecka jest uprawnieniem rodziców, lecz należy zgodzić się ze stanowiskiem, że na podstawie ww. przepisu gmina może odmówić dowozu dziecka lub zwrotu kosztów przejazdu dziecka do wybranej przez rodziców placówki wówczas, gdy jej organ wykaże, że nie jest to najbliższa szkoła w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka mogąca zapewnić realizację orzeczenia. Zatem na "bliskość" (szkoły, przedszkola, ośrodka) składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka), ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym, drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (lub orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka). W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, placówka wskazana przez organ nie realizuje w sposób optymalny zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, albowiem szkoła ta prowadzi zajęcia bez wykorzystywania podręczników, dzieci niemówiące uczęszczają do tych samych grup co dzieci mówiące, zajęcia odbywają się w różnych budynkach, czas trwania zajęć sięga godziny 17:00. Odnosząc się do powyższego odwołać należy się do § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1309) przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, oddziały i ośrodki, o których mowa w § 2 ust. 1, zapewniają: 1) realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego; 2) warunki do nauki, sprzęt specjalistyczny i środki dydaktyczne, odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów; 3) zajęcia specjalistyczne, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 p.o. (związane z udzielaniem pomocy psychologiczno-pedagogicznej) 4) inne zajęcia odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów, w szczególności zajęcia rewalidacyjne, resocjalizacyjne i socjoterapeutyczne; 5) integrację uczniów ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z uczniami pełnosprawnymi; 6) przygotowanie uczniów do samodzielności w życiu dorosłym. Z kolei w § 13 ust. 2 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2061), wskazano elementy orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, do których należą m.in.: – zalecane warunki i formy wsparcia umożliwiające realizację indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka lub ucznia, w tym warunki rozwijania jego potencjalnych możliwości i mocnych stron, wzmacniania aktywności i uczestnictwa dziecka lub ucznia w życiu przedszkola, szkoły, ośrodka lub placówki, oraz jeżeli zachodzi potrzeba indywidualnego wsparcia dziecka lub ucznia ze strony dodatkowo zatrudnionej kadry, o której mowa w przepisach w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym - zakres tego wsparcia; – zalecane cele rozwojowe i terapeutyczne do realizacji podczas zajęć wychowania przedszkolnego lub zajęć edukacyjnych, zajęć rewalidacyjnych, socjoterapeutycznych i resocjalizacyjnych oraz w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej udzielanej dziecku lub uczniowi i, w zależności od potrzeb, jego rodzicom, przez przedszkole, szkołę, ośrodek lub placówkę oraz poradnię, wraz ze wskazaniem zalecanych form pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a w przypadku dzieci i uczniów niepełnosprawnych - również zalecanych rodzajów zajęć rewalidacyjnych; – zalecane działania ukierunkowane na poprawę funkcjonowania dziecka lub ucznia i wzmacnianie jego uczestnictwa w życiu przedszkola, szkoły, ośrodka lub placówki oraz działania wspierające rodziców dziecka lub ucznia. W niniejszej sprawie w orzeczeniu z dnia 9 lutego 2024 r., nr [...]zawarto zalecenia aby w celu umożliwienia realizacji indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych uczennicy prowadzić oddziaływania adekwatne do aktualnych możliwości i umiejętności dziewczynki, stanu zdrowia, zadbać o optymalny stopień trudności zadań / praca w sferze najbliższego rozwoju dziecka/, zadbać o odpowiednie umiejscowienie dziewczynki w klasie w pobliżu nauczyciela, dzielić zadania na etapy i monitorować poprawność ich wykonania, nakierowywać uwagę na zadanie, kontrolować rozumienie pytań, poleceń oraz instrukcji słownych, w razie potrzeby przedefiniować, objaśnić, indywidualizować tempo pracy, uwzględniać w bieżącej pracy trudności uczennicy związane z niższą sprawnością grafomotoryczną, stosować zasadę powtarzalności - częste powtórki uczonych umiejętności, wiadomości, doceniać dziecko za same wysiłki wkładane w wykonanie zadania, pokazywać mu drobne postępy, mocne strony, umiejętności w sytuacjach dydaktycznych. Natomiast z uwagi na istniejącą niepełnosprawność wskazano, iż należy zapewnić zajęcia rewalidacyjne umożliwiające osiągnięcie następujących celów rozwojowych i terapeutycznych: stymulowanie rozwoju poznawczego, rozwijanie zdolności językowych, wzbogacanie zasobu słów i pojęć, rozwijanie podstawowych umiejętności szkolnych - czytania, pisania i liczenia, rozwijanie funkcji słuchowych, rozwijanie funkcji wzrokowych, koordynacji wzrokowo – ruchowej, rozwijanie motoryki małej, rozwijanie umiejętności z zakresu samodzielności oraz funkcjonowania społecznego oraz inne wynikające z indywidualnego programu rewalidacji. W orzeczeniu wskazano również, iż najkorzystniejszą dla dziecka formą kształcenia jest nauka w szkole specjalnej, co umożliwiłoby uczennicy pełniejsze uczestnictwo w zajęciach edukacyjnych i ułatwiło pokonywanie ograniczeń wynikających z niepełnosprawności oraz że w procesie kształcenia korzystne będzie wykorzystywanie tradycyjnych pomocy i środków dydaktycznych, technologii informacyjno — komunikacyjnych, które umożliwią rozwijanie umiejętności wyszukiwania, porządkowania i wykorzystywania informacji z różnych źródeł. Środki dydaktyczne powinny być dobierane adekwatnie do bieżących możliwości uczennicy. Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził stosowne postępowanie zawracając się kilkukrotnie z różnymi pytaniami do Dyrektora Zespołu Szkół w O. . Przy czym w tym miejscu należy zaznaczyć, iż Dyrektora Zespołu Szkół w O. dysponował zanonimizowaną kopią orzeczenia. W licznej korespondencji, w tym odnoszącej się do zastrzeżeń Skarżących, wskazywano, iż w szkole realizowane są zajęcia dydaktyczne i rewalidacyjne jak również zajęcia dodatkowe tj. basen, chór szkolny, harcerstwo, koło PTTK. Z wiadomości z dnia 10 marca 2025 r. wynika, iż obecnie trwa rozbudowa placówki. Ponadto z korespondencji tej wynika, iż dziecko Skarżących miałoby uczęszczać do klasy, w której uczy się 6 uczniów. Ponadto w odniesieniu do argumentacji Skarżących w korespondencji tej wskazywano, że uczniowie pracują z podręcznikami. Nie korzystają jednak w pełnym zakresie z zeszytu ćwiczeń, a karty pracy są materiałem dydaktycznym stosowanym dodatkowo. Z pisma Dyrekcji Zespołu Szkół wynika również, iż wszyscy nauczyciele pracujący w szkole posiadają wymagane kwalifikacji, a co za tym idzie wszystkie zajęcia są dostosowane do indywidualnych potrzeb edukacyjnych i terapeutycznych wynikających z orzeczenia. W ocenie Sądu stanowisko Skarżących, iż na powyższe organ winien uzyskać konkretną, weryfikowalną dokumentację nie znajduje uzasadnienia. Należy pamiętać, iż fakt, że orzecznictwo dopuszcza możliwość zaskarżenia czynności o odmowie zwrotu kosztów refundacji nie oznacza, iż do tak prowadzonego postepowania w pełni zastosowanie znajdują reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym Sąd nie kwestionuje, iż to do organu należy rzeczowe ustalenie, na podstawie materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Podkreślenia przy tym wymaga, iż odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 1604/19, CBOSA). W ocenie składu orzekającego liczna korespondencji odnosząca się wyłącznie do dziecka Skarżących wskazuje, że organ sprostał powyższym wymaganiom i dokonał analizy możliwości zapewnienia kształcenia zgodnie z zaleceniami orzeczenia. Sąd miał przy tym na uwadze, iż z korespondencji tej wynika, że klasa do której uczęszczałaby dziewczynka 3 razy w tygodniu przechodzi na zajęcia do innej szkoły oraz że uczniowie dwukrotnie kończą zajęcia o godz. 17.30, to jednakże miał również na względzie, że powyższe nie stoi w sprzeczności z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o potrzebnie kształcenia specjalnego. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż subiektywna ocena rodziców, iż inna placówka jest lepsza nie może świadczyć o wadliwości odmowy zwrotu refundacji kosztów dowozu skoro istnieje placówka bliższa geograficznie, mogąca w pełni zrealizować zalecenia orzeczenia o potrzebnie kształcenia specjalnego. W tym stanie rzeczy Sąd za niezasadnie uznał zarzuty Skargi i na podstawie art. 151 .p.p.s.a. skargę oddalił.