II SA/Po 677/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania B. K., utrzymało w mocy, w zaskarżonej części dotyczącej odpłatności za świadczenia opiekuńcze, decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta K. – Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. – decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] przyznał B. K. (dalej również: zainteresowana; skarżąca; strona) świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia [...] lipca 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r. po 2 godziny dziennie, dwa razy w tygodniu w dni robocze (pkt 1); ustalił odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości [...] zł, wskazując jednocześnie, że pełen koszt jednej godziny usługi wynosi [...] zł (pkt 2); odmówił całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze (pkt 3); zwolnił zainteresowaną częściowo z ponoszenia odpłatności za usługi i ustalił odpłatność w okresie od [...] lipca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. za te usługi na kwotę [...]zł, tj. 40% pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł (pkt 4); określił zakres i wykonawcę świadczonych usług opiekuńczych (pkt 5); nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 6). W podstawie prawnej decyzji Prezydent Miasta K. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) powołał m.in. art. 8 ust. 3 i 4 pkt 6, art. 8 ust. 9, art. 17 ust. 1 pkt 11 i art. 50 ust. 2-6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) oraz § 1 i 2, § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 1 i 2 lit. a oraz § 6 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2019 r., poz. 6592) i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358) - dalej również: rozporządzenie wykonawcze. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił sytuację materialno-życiową zainteresowanej oraz omówił przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji. Wyjaśnił także kwestię wspólnego gospodarowania A. B. i B. K., przyjmując, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Wobec tego organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, tj. [...] zł na osobę i stwierdził, że mieści się on w przedziale 451-500% (zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r.) kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł, określonego w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego. Poza tym przedstawił szczegółowe wyliczenia dotyczące dochodu rodziny oraz wyjaśnił zasadność ustalonej kwoty odpłatności za godzinę usług opiekuńczych, a także brak podstaw do całościowego zwolnienia strony z odpłatności, jak i powody, dla których zwolnił ją częściowo z tej odpłatności na podstawie § 6 przywołanej uchwały. Prezydent Miasta wziął pod uwagę stan zdrowia obydwu kobiet oraz związaną z nim trudną sytuację rodziny i ponoszone koszty leczenia. B. K. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. "w części [dotyczącej] odpłatności za godzinę" i wniosła o "anulowanie odpłatności" za przedmiotowe usługi opiekuńcze. Wskazując na wysokość otrzymywanych świadczeń z tytułu emerytury ([...] zł) i renty alimentacyjnej ([...] zł) strona podniosła, że nie stać jej na opłacenie usług opiekuńczych w wysokości ustalonej przez organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), wydało na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a., decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. po rozpoznaniu odwołania zainteresowanej od decyzji organu I instancji, z dnia [...] czerwca 2021 r., "w części dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone na rzecz B. K. w okresie od [...] lipca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na to, że strona "nie jest zadowolona z zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie odpłatności za usługi opiekuńcze i wniosła o przyznanie jej bezpłatnych usług opiekuńczych". W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że B. K. zamieszkuje wspólnie z matką A. B. i razem prowadzą gospodarstwo domowe, co wyczerpuje przesłanki z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy uznał, że dochód rodziny oraz jego wysokość przypadająca na osobę w rodzinie, w rozumieniu art. 6 pkt 3 i 4 oraz art. 8 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o pomocy społecznej, został ustalony prawidłowo. W tym zakresie wskazał, że na dochód rodziny w łącznej kwocie [...]zł (stan na kwiecień 2021 r. [miesiąc poprzedzający złożenie wniosku]), tj. po [...] zł na osobę, składają się: świadczenie emerytalne A. B. z KRUS wraz z dodatkami, w łącznej kwocie [...]zł (netto), świadczenie pielęgnacyjne w kwocie [...]zł i zasiłek pielęgnacyjny B. K. w wysokości [...] zł, alimenty na rzecz A. B. w wysokości [...] zł, świadczenie emerytalne B. K. z amerykańskiej instytucji ubezpieczeniowej w wysokości [...] USD, tj. [...] zł oraz ustalony na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego i art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej dochód B. K. z gospodarstwa rolnego (użytków rolnych) w wysokości [...] zł (z 1,0378 ha łącznej powierzchni hektarów przeliczeniowych, posiadanych przez B. K.). W odniesieniu do zasad przyznania świadczeń opiekuńczych organ II instancji odwołał się do art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i wskazał na to, że usługi opiekuńcze zostały przyznane skarżącej w zakresie zgodnym z jej wnioskiem. Kolegium stwierdziło, że dochód na osobę w rodzinie ([...] zł) mieści się w przedziale 451-500% kryterium dochodowego (528 zł), zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r., podjętej na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej; wobec tego wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze ustala się na poziomie 90% pełnego kosztu jednej godziny usługi, który wynosi [...] zł; odpłatność za godzinę usług opiekuńczych została prawidłowo ustalona w wysokości [...] zł (90% z [...] zł). W tym względzie Kolegium odwołało się do "§ 5 pkt 1" i "§ 5 pkt 2 lit. a" oraz § 6 tejże uchwały. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta [...] co do uznania podstaw do częściowego zwolnienia B. K. z odpłatności za usługi opiekuńcze i ustalenia ostatecznego kasztu jednej godziny na poziomie 40% kosztu pełnej odpłatności, co daje kwotę [...]zł. Motywując swoje stanowisko w tym zakresie, organ II instancji wskazał na brzmienie § 6 powyższej uchwały, zgodnie z którym osoby wnoszące odpłatność za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, można zwolnić na ich wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat, w szczególności z powodu: a) konieczności świadczenia usług opiekuńczych nad więcej niż jedną osobą w tym samym gospodarstwie domowym, b) konieczności ponoszenia opłat za członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, w placówce opiekuńczo- wychowawczej lub leczniczo-rehabilitacyjnej, ośrodku wsparcia, domu pomocy społecznej, c) otrzymywania pomocy w formie zasiłku stałego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., d) sytuacji gdy osoba lub rodzina ponosi wydatki zagrażające egzystencji świadczeniobiorcy spowodowane uzasadnionymi okolicznościami, zwłaszcza długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością, śmiercią członka rodziny, stratami materialnymi powstałymi w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, e) ukończenia setnego roku życia. Kolegium uznało, że sytuacja materialno-życiowa B. K., jakkolwiek trudna, nie uzasadniania zwolnienia jej z odpłatności w całości, gdyż po uregulowaniu opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, zakupem leków oraz opłaceniem koniecznych wizyt lekarskich do dyspozycji rodziny pozostanie kwota wystarczająca do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze na poziomie [...] zł za godzinę usługi, czyli jedynie 40% pełnej odpłatności. W ocenie Kolegium, organ I instancji przy wydawaniu decyzji uznaniowej prawidłowo wyważył interes społeczny i słuszny interes strony, gdyż z uwagi na sytuację finansową rodziny, wysokość dochodów B. K. i A. B. oraz ich comiesięcznych wydatków, brak jest podstaw do całkowitego zwolnienia skarżącej z odpłatnością za świadczone na jej rzecz usługi opiekuńcze. Końcowo organ II instancji stwierdził, że rodzina posiada środki na uregulowanie należności za te usługi w kwocie ustalonej w zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję odwoławczą B. K. zaznaczyła, że "[odwołuje] się od tej decyzji w części odpłatności za usługi opiekuńcze". Strona podniosła m.in., że sama jest osobą niepełnosprawną i ze względu na wydatki, sytuację materialną oraz stan zdrowia nie jest w stanie ponosić odpłatności za usługi opiekuńcze. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: pkt XVI zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2021 r.). Przed rozstrzygnięciem sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu jej do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie. W następnej kolejności Sąd zauważa, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, zaskarżona przez B. K. jedynie w zakresie dotyczącym odpłatności za świadczenia opiekuńcze. Wobec tego należy przypomnieć, że przepis art. 127 § 1 k.p.a. nie wprowadza ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to wnoszący odwołanie określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ drugiej instancji. Tym samym decyduje on, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości czy od części decyzji. Co do zasady powyższe częściowe zaskarżenie decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zawiera ona wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia mogące niezależnie od siebie funkcjonować w obrocie prawnym. Jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Skoro strona wnosząca odwołanie jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Konsekwentnie też w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w pierwszej instancji, jednak jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Organ drugiej instancji orzeka tylko w granicach odwołania – a to z uwagi na zasadę dyspozycyjności (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK [...], dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ten, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 k.p.a., nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała już walor ostateczności (por. np. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1198/06 i 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 221/18, dostępne jw.). Jeżeli strona jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża decyzję organu pierwszej instancji w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy, także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1234/15, dostępny jw. – i powołane tam orzecznictwo). W związku z powyższym, użyte w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. sformułowanie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" należy odnosić do takiego rozstrzygnięcia (rozstrzygnięć) organu pierwszej instancji, od którego (których) uprawniony podmiot wniósł odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wobec tego, w sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części, to powyższe określenie odnosi się do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu pierwszej instancji (patrz: wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06, dostępny jw.). W takim wypadku, jeżeli zakres zaskarżenia jednoznacznie wynika z komparycji (rubrum) decyzji i nie ma wątpliwości co do tego zakresu, nie zachodzi też konieczność użycia w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji organu odwoławczego zwrotów typu "utrzymać decyzję w zaskarżonej części w mocy" czy też "utrzymać w mocy decyzję w zaskarżonej części". Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] zawierała kilka odrębnych rozstrzygnięć, wskazanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wobec wskazanego przez Kolegium zakresu zaskarżenia, wynikającego z odwołania, nie ma wątpliwości, że strona skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie ustalenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Chodzi zatem o odmowę całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze (pkt 3 osnowy decyzji) oraz jedynie częściowe zwolnienie strony z ponoszenia tej odpłatności, a jednocześnie ustalenie jej w wymiarze 40% pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł za godzinę usług opiekuńczych (pkt 4 osnowy decyzji). Skoro skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji co do rozstrzygnięć zawartych w punktach 3 i 4, to decyzja ta w zakresie, w jakim strona nie wniosła odwołania, stała się ostateczna i korzysta z przymiotu trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Prawidłowo zatem organ II instancji swoim rozstrzygnięciem i rozważaniami objął kwestie związane z udzieloną stronie ulgą w odpłatności, co wiązało się z odniesieniem do sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej strony oraz oceną w ramach uznania administracyjnego zakresu zwolnienia z odpłatności. Należy podkreślić, że pomimo niezaznaczenia w samej osnowie decyzji, że organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję "w zaskarżonej części", nie ma żadnych wątpliwości, że właśnie w takim zakresie rozstrzygnął sprawę, na co jednoznacznie wskazuje rubrum decyzji i jej uzasadnienie. W tym kontekście zachodzi spójność pomiędzy komparycją i osnową decyzji oraz jej uzasadnieniem. Idąc dalej, trzeba zwrócić uwagę i na to, że w skardze strona również zaznaczyła, że kwestionuje decyzję Kolegium "w części odpłatności za usługi opiekuńcze". Jest to konsekwentne, gdyż w toku postępowania administracyjnego skarżąca zakwestionowała jedynie rozstrzygnięcie co do odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, nie zgadzając się na obciążenie jej częściową odpłatnością w wysokości [...] zł za godzinę tych usług i domagając się całkowitego zwolnienia z odpłatności. W takich też granicach rozstrzygnął sprawę organ odwoławczy. Z uwagi na zakres zaskarżenia, jednoznacznie wskazany w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz w skardze na decyzję Kolegium, wyznaczone na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. granice niniejszej sprawy determinowały zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Ograniczał się on jedynie do oceny rozstrzygnięcia administracyjnego, dotyczącego ustalenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Kontrola ta obejmowała kwestie związane z uznaniem przez organ, że brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej w całości z tych opłat, a zarazem że istnieją podstawy od częściowego zwolnienia jej z tej odpłatności i ustalenie należności za godzinę usług opiekuńczych na kwotę [...]zł, tj. 40% pełnej kwoty wynagrodzenia za te usługi wynoszącego [...] zł. Kontrola zaskarżonej decyzji dotyczy zatem wyłącznie tych okoliczności, które obejmują ustalenie dochodu na osobę w rodzinie oraz przesłanki, które w ramach uznania administracyjnego organ wziął pod uwagę, rozstrzygając o rozmiarze ulgi w odpłatności za przyznane stronie usługi opiekuńcze. Przyznanie tych świadczeń nastąpiło na podstawie art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Usługi te mogą być przyznane nie tylko osobie samotnej (ust. 1), ale również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Przepis art. 50 ust. 6 tej ustawy stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W niniejszej sprawie jest to uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. Wyjściowo należy podkreślić, że organy całkowicie zasadnie ustaliły, że B. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką A. B., z którą zamieszkuje. Wniosek taki płynie nie tylko z ustaleń wywiadu środowiskowego, ale także z takich okoliczności, że B. K. jest kuratorem swojej matki (okoliczność wskazana we wniosku z dnia [...] maja 2021 r., potwierdzonym następnie [...] maja 2021 r) i opiekuje się niepełnosprawną matką (co potwierdziła również w skardze). Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem rodziny rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano już, że faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, a nawet niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt II URN 56/95, OSNP 1996/16/240). Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez dostarczanie środków ekonomicznych, wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy i w takim wypadku wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (por. wyroki NSA z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1947/12, 9 lipca 2013 r. sygn. Akt I OSK 2287/12, 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2836/2012, 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1326/13, 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 156/17, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1274/16 oraz 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 4273/18 – wszystkie dostępne jw.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że B. K. i A. B. tworzą rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, wspólnie finansując swoje potrzeby bytowe. Skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, tj. prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 6 pkt 10 powołanej ustawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 oraz 2 lit. a przywołanej uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. odpłatność za usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie. Zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr [...] do tej uchwały, w przypadku dochodu ustalonego w przeliczeniu na osobę w rodzinie (określonym w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu na dzień wydania decyzji, na kwotę [...]zł na osobę), mieszczącego się w przedziale 451-500% wysokość odpłatności ustala się na poziomie 90%. Sąd podkreśla, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów, odnoszących się do dochodu rodziny skarżącej. Prawidłowo ustalona sytuacja dochodowa rodziny skarżącej wskazuje, że dochód rodziny skarżącej łącznie wynosi [...] zł (stan na kwiecień 2021 r. – miesiąc poprzedzający złożenie wniosku), co stanowi po [...] zł na osobę. Na dochód ten składają się szczegółowo wymienione przez organy świadczenia otrzymywane przez A. B. i B. K. oraz ustalony na podstawie § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358) i art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej dochód B. K. z gospodarstwa rolnego (użytków rolnych) w wysokości [...] zł, obliczony w stosunku do 1,0378 ha łącznej powierzchni hektarów przeliczeniowych, posiadanych przez B. K.. Nie zachodził zatem przypadek, o którym mowa w art. 8 ust. 4 pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którym do dochodu nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Skarżąca, gdyby nie ulga uznaniowo zastosowana przez organ, byłaby zobowiązana pokrywać koszt usług opiekuńczych w wysokości ustalonej w pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta, tj. [...] zł stanowiącej 90% z pełnego kosztu jednej godziny usługi, wynoszącego [...] zł (pkt 2 osnowy). Organ uznał jednak, że zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie § 6 przedmiotowej uchwały i częściowego zwolnienia strony z tej odpłatności (pkt 4 decyzji). Tym samym odmówił całkowitego zwolnienia strony z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze (pkt 3 decyzji). Z brzmienia § 6 powyższej uchwały, w pełni przywołanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wynika, że osoby wnoszące odpłatność za usługi opiekuńcze można zwolnić, na ich wniosek lub na wniosek pracownika socjalnego, częściowo lub całkowicie z ponoszenia opłat. Działając w graniach uznania administracyjnego, organ I instancji zwolnił skarżącą z części odpłatności i ustalił wysokość tej odpłatności na kwotę [...]zł, tj. 40% pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł za jedną godzinę usług opiekuńczych. Wobec tego trzeba wyjaśnić, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzyganie spraw na zasadzie uznania administracyjnego polega na przyznaniu organowi administracji publicznej, w przepisie prawa materialnego, pewnego luzu decyzyjnego, który realizuje się przez dokonanie wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Działanie organu, korzystającego z uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych, wynikającym z art. 7 k.p.a., dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji, ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych). Kontroli sądowej podlega uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK [...], dostępnym jw.). Skoro decyzja dotycząca zwolnienia (w całości lub w części), względnie odmowy zwolnienia z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu, to nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania formy wsparcia w postaci usług opiekuńczych organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania ulgi w odpłatności za takie usługi (por. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1322/20, 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2698/19 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2360/19, dotyczące zasiłków celowych – orzeczenia dostępne jw.). Odnotować przy tym należy, że działanie organu w granicach uznania administracyjnego polega na dokonaniu wyboru co do tego rozstrzygnięcia, przy czym nie może ono przebiegać w sposób dowolny i musi być poparte stosowną dokumentacją i jej analizą. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym, niemożliwym do przezwyciężenia własnymi środkami i wysiłkami, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, przy czym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 powołanej ustawy). Wobec tego organ, ustalając czy wnioskodawca zasługuje na przyznanie mu wsparcia przez instytucję pomocy społecznej, powinien ustalić nie tylko czy spełnia on przesłanki przyznania pomocy społecznej, ale także ocenić czy mógł on zapobiec trudnej sytuacji życiowej i zbadać stopień współpracy wnioskodawcy przy usuwaniu skutków takiej sytuacji. Świadczenia pomocy społecznej udzielane są na zasadzie subsydiarności i co od zasady nie mogą być źródłem stałego finansowania, w szczególności gdy wnioskodawca nie podejmuje starań mających na celu poprawę jego bytu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 380/20, dostępny jw.). W świetle powyższych rozważań Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować stanowisko organów pomocowych. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji w sposób jasny wskazuje dlaczego organ wydał takie rozstrzygnięcie oraz pozwala na dokładne ustalenie przesłanek, jakimi się kierował. Podkreślić jeszcze raz należy, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zawsze zaspokoi wszelkie jej potrzeby (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Po 152/18, dostępny jw.), a tym bardziej, że zostanie przyznana z zastosowaniem pełnego zwolnienia z odpłatności – a zatem w istocie nieodpłatnie. Organy pomocowe jednocześnie wyjaśniły, na jakich oparły się przesłankach i jakie okoliczności wzięły pod uwagę, stwierdzając z jednej strony brak podstaw do całkowitego zwolnienia skarżącej z odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, a z drugiej zwalniając ją częściowo z takiej odpłatności. Rozważano w szczególności, czy zachodzi stan wskazany w § 6 lit. d uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], dotyczący sytuacji, w której osoba lub rodzina ponosi wydatki zagrażające egzystencji świadczeniobiorcy spowodowane uzasadnionymi okolicznościami, zwłaszcza długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością, śmiercią członka rodziny, stratami materialnymi powstałymi w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Jednoznacznie przedstawiono, w jaki sposób wyliczona została obciążająca skarżącą odpłatność za godzinę usług opiekuńczych. Umotywowane także zostały podstawy uznania, że sytuacja majątkowa skarżącej, w dacie składania wniosku, pozwalała jej na zaspokojenie opłat za usługi opiekuńcze w wymiarze 40%, a w pozostałym zakresie zasadne jest zwolnienie jej z odpłatności. Z łącznie czytanych uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że przy rozstrzyganiu o zakresie udzielonej ulgi w odpłatności zostały wzięte pod uwagę takie okoliczności, jak trudna sytuacja życiowa i materialna rodziny, wysokie koszty leczenia ponoszone z uwagi na stan zdrowia (i niepełnosprawność) A. B. i B. K., znaczne koszty utrzymania mieszkania. Organ uwzględnił, że po zaspokojeniu niezębnych kosztów leczenia i bieżącego utrzymania, rodzinie pozostaną do dyspozycji wystarczające środki na uregulowanie należności na poziomie 40% pełnej odpłatności za przyznane usługi. Warto również na koniec zauważyć, że gdyby nie zastosowana ulga, skarżąca byłaby obowiązana do ponoszenia odpłatności w wysokości [...] zł za godzinę usług opiekuńczych (90% kwoty pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł). W wyniku częściowego zwolnienia, na podstawie § 6 przywołanej uchwały, na poziomie 60% kwoty pełnej odpłatności za godzinę usług opiekuńczych, skarżąca powinna pokrywać jedynie koszt usługi w wymiarze [...] zł za jedną godzinę. Kwota [...]zł stanowi 40% pełnej wartości jednej godziny usług opiekuńczych. Nie jest to zatem nawet połowa kosztu, który skarżąca byłaby obowiązana pokrywać za przyznane usługi opiekuńcze, gdyby nie zastosowano omawianej ulgi. Udzielone stronie zwolnienie stanowi wymierną ulgę w pokrywaniu opłat za usług opiekuńcze, przyznane na jej wniosek i w oczekiwanym przez nią rozmiarze. Podsumowując, w ocenie Sądu organy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej, dochodowej, majątkowej, zdrowotnej i osobistej strony skarżącej oraz rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy. Obydwie decyzje zostały też należycie uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.) i wydane w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.