II SA/Po 695/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi T. B., K. B., A. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz skarżących T. i K. B. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2010 r. ([...]), którą nakazano T. i K. B. jako inwestorom nakazano rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarach zewn. [...] m x [...] m i wysokości [...] m, posadowionego na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...] w gminie [...]. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie - na skutek pisma Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Rejonowego Oddziału w K. z dnia [...] 2007 r. - w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego wybudowanego w miejscowości [...] gmina [...] na działce oznaczonej nr geodez. [...] i pismem z dnia [...] 2007 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej tego obiektu budowlanego oraz jednocześnie o dacie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin. W protokole sporządzonym z tej czynności w dniu [...] lutego 2007 r. organ nadzoru budowlanego I instancji odnotował, iż "Na działkach ozn. nr geod. [...] i [...] znajduje się budynek gospodarczy o wym. [...]m x [...]m i wys. [...]. Budynek wykonany został - posiada fundament betonowy konstrukcję stalową; ściany zewn. z desek obite płytą [...], dach dwuspadowy kryty [...]; brak podłoży i posadzek". Pan K. B. (inwestor) oświadczył, że: I) "budowy dokonano w 1986 roku", 2) "nie posiada [on - WWINB] żadnych dokumentów związanych z realizacją obiektu" oraz 3) "Budowy dokonano na działce nr [...] będącej w całości własnością Państwa K. i T. B. przed jej podziałem". Opisany stan faktyczny został dodatkowo utrwalony w sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej. Następnie w sprawie doszło do zmiany zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego (działki nr [...] i [...]), informacja o czym została zawarta m.in. w piśmie organu nadzoru budowlanego z dnia [...] 2007 r. (sygn. [...]). W toku postępowania wyjaśniającego ustalono również, że wspomniane działki wedle postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2003 r., "przeznaczone były pod pastwiska, nieużytki i tereny różne", a nadto "brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie była też wydawana decyzja o warunkach zabudowy". Powyższe ustalenia stanowiły przyczynę wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji z dnia [...] 2007 r. (sygn. [...]), którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) organ nakazał T. i K. B. (jako inwestorom) rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzja ta została jednak uchylona w całości ostateczną decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. (sygn. [...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy zastosował wspomniany przepis również w przypadku kolejnych trzech decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji (tj.: z dnia [...] 2008 r. [...], z dnia [...] 2009 r. [...] oraz z dnia [...] 2010 r. [...]) wydanych na podstawie odpowiednio: art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wydał w dniu [...] 2010 r. decyzję ([...]), którą nakazał T. i K. B. (jako inwestorom) rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarach zewn. [...] m x [...] m i wysokości [...] m, posadowionego na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości [...], w gminie [...]. Od decyzji powyższej odwołali się T i K. B., zarzucając: 1. naruszenie art. 7 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia 2; naruszenia art. 107 § 3 kpa; 3. sprzeczność ustaleń w treści decyzji. W ich ocenie bowiem "Organ administracyjny wydał decyzję w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony przez Radę Gminy uchwałą z dnia 19.01.1984 r., a w dacie jej uchwalenia "Rady Gminy nie funkcjonowały, (...) "tak więc plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł być zatwierdzony przez organ, który nie istniał". Ponadto odwołujący podnieśli, iż "W zaskarżonej decyzji organ podaje dwa terminy budowy tj. lata 1993-1994 oraz 1986 nie uzasadniając rozbieżności, ani też nie wskazuje dlaczego jednym zeznaniom dał wiarę a innym nie, (...) nie podjęto nawet próby ustalenia, jakie prace były wykonywane w poszczególnych datach. Tak więc pewna dala ukończenia budowy obiektu nadal nie została ustalona". Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wydanej z dnia [...] sierpnia 2010 r. zaznaczył, iż organ II instancji w pełni podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zgodnie z którym obiekt budowlany stanowiący przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego jest budynkiem, bowiem z legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że pod pojęciem "budynku" należy "rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Wskazując na treść art. 28 ust. 1 tej ustawy organ stwierdził, iż budowa opisanego powyżej budynku nie wypełnia przesłanek żadnego z przepisów art. 29-31 tej ustawy, a wobec tego wymagała ona uprzedniego uzyskania przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że bezsporny brak takiej decyzji oznaczał konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego, a ustalenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed dniem 31 grudnia 1994 r. spowodowało rozpatrzenie sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że wobec rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego (budynek), niezależnie od tego czy jego budowa została zakończona w latach 1993-1994, czy w 1986 r., zastosowanie znalazłyby przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto stwierdził również, iż wbrew zarzutom odwołania organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dochował obowiązku, o jakim mowa art. 107 § 3 kpa, wskazując przyczyny, dla których za datę budowy budynku przyjął datę podaną przez K. B. oraz A. B. (rok 1986), a tym samym przyczyny, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom P. K. (wedle którego budynek wybudowany był w latach 1993-1994). Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji i wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż "Nie można (...) założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 330/07, niepubl., tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1605/96; LEX nr 33414). Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że uzasadniając zaskarżoną decyzję organ nadzoru budowlanego I instancji kilkakrotnie prawidłowo przywołał uchwałę Gminnej Rady Narodowej w [...] Nr 88 z dnia 19 stycznia 1984 r. (Dz. Urz. Wojew. Wlkp. Nr 4, poz. 26), zatem jako niezrozumiały ocenił zarzut odwołujących się o błędnym określeniu organu administracji publicznej, który uchwałę ową podjął. Ponadto organ II instancji wspomniał, że kwestie zgodności budowy bądź jej braku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miały w tej sprawie żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Ze względu na ustaloną datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w toku postępowania administracyjnego obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyjaśnienie, czy zachodziły przesłanki określone w postanowieniach art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli bowiem, jak ustalił organ nadzoru budowlanego I instancji, przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w międzywalu, na obszarze bezpośrednio zagrożonym powodzią (co w ocenie organu najpełniej ilustruje dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ w dniu 22 maja 2010 r.) oraz gdy w przedmiotowym przypadku decyzja zezwalająca na usytuowanie obiektu na tym terenie nie została udzielona, zaś brak wymaganej zgody powoduje, że zakaz wznoszenia obiektów na terenie między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym nie jest zniesiony, tzn. zakaz jest obowiązujący (podanie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2007 r.; sygn. [...]), to prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał jego rozbiórkę. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta "Stanowi (...) inną (niż niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) ważną przyczynę, która uniemożliwia legalizację obiektu", czyli "inną ważną przyczynę", o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie organ II instancji odwołał się do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, iż "Przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...) należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, wynikające jednak z prawa powszechnie obowiązującego" (wyrok NSA z dnia 23 marca 1989 r. sygn. akt IV SA 31/89, opubl.: ONSA z 1989 r., z. 1, poz. 35), a w tym przypadku wynikają one wprost z treści art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). W dacie budowy obiektu kwestie te - równie jednoznacznie - uregulowane były przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne; Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.). Przy tym organ dalej wyjaśnił, iż: "(...) «inne ważne przyczyny» w rozumieniu omawianego przepisu należy ustalać i oceniać na datę wydania (...) decyzji" przez właściwy organ nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 647/07, LEX nr 483245). Na marginesie organ II instancji zwrócił także uwagę na to, że - z uwagi na najnowszą linię orzecznictwa sądów administracyjnych - wątpliwości organu odwoławczego nie budziła prawidłowość określenia adresatów nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wynika to stąd, iż z jednej strony przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany przez inwestorów na dwóch działkach nr [...] i [...], a działki te należą do innych podmiotów (tj. odpowiednio: do Skarbu Państwa oraz H. i A. B.), a z drugiej "Nałożenie nakazu rozbiórki na obecną właścicielkę działki, niebędącą inwestorem, byłoby dla niej nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby ją na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby także nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1046/07, LEX nr 439889-, tak też: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt U SA/Ol 583/08, LEX nr 460865). W skardze na powyższą decyzję T i K. B. zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu, które wskazywało na niewłaściwy organ podejmujący uchwa[...] nr [...] z dnia 19 stycznia 1984 r. oraz uzasadnienie decyzji w oparciu o nieznane skarżącym materiały źródłowe, które w decyzji organu I instancji nie zostały w ogóle ujawnione. Skarżący podkreślili obowiązek organów w zakresie ustalenia prawdy obiektywnej, związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego i podtrzymali zarzuty wcześniej zgłoszone w odwołaniu co do nieustalenia daty pewnej w odniesieniu do budowy spornego obiektu oraz zakwestionowali ocenę dowodów zaprezentowaną w tym względzie przez organy. Skarżący domagali się zmiany zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia deczyji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skargę wniósł A. B. zarzucając wydanej decyzji nieprawidłowe doręczenie z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, bowiem w sprawie ustanowiony był pełnomocnik, któremu zaskarżona decyzja nie została doręczona, a doręczenie decyzji bezpośrednio stronie jest prawnie bezskuteczne; stwierdzone uchybienie stanowi zaś podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 §1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargi organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 696/10) Sąd połączył sprawę ze skargi T. i K. B. (sygn. akt II SA/Po 695/10) ze skargą A. B. (sygn. akt II SA/Po 696/10) do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia, które dalej prowadził pod sygn. akt II SA/Po 695/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargi zasługiwały na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w nich podniesione. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W tym zakresie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Pierwszą zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim odnosi się do niemożliwości legalizacji budynku gospodarczego zlokalizowanego w tzw. międzywalu na działce nr [...] oraz działce nr [...], położonych w miejscowości [...] w gminie [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1986 r., jest trafna. Sąd stwierdza, iż wobec poczynienia ustaleń faktycznych, które jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowy obiekt jest niewątpliwie budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, jak i w rozumieniu art. 2 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, na jego wzniesienie należało uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę, tak pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, jak i aktualnie. Art. 2 ust. 1 ostatniej z powołanych ustaw stanowił, iż przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, zaś w ust. 3 wyjaśniał, iż przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Art. 3 tej ustawy przewidywał, iż obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Art. 28 tej ustawy w ust. 1 wprowadzał generalną zasadę, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Podobnie w stosunku do tego rodzaju obiektów wymóg uzyskania pozwolenia budowlanego wprowadza art. 28 ust. 1 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., w sytuacji, gdy obiekt nie podlega przepisom art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 tej ustawy, jak ustaliły to organy w niniejszej sprawie. Art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. (art. 108 tej ustawy), przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji w postępowaniu legalizacyjnym przepis art. 48 nie znajdował zastosowania, lecz przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., to jest w szczególności art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, iż prowadzenie postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie i ustalenie, czy w stosunku do pobudowanego obiektu powinien być wydany nakaz rozbiórki, czy też nastąpić jego legalizacja, było zasadne. Trafnie organ odwoławczy zauważył, iż dla sprawy istotne znaczenie ma fakt, iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r., co determinowało stosowanie w sprawie uprzednio obowiązujących przepisów, zatem okoliczność czy nastąpiło to w 1986 r., jak ustaliły organy na podstawie twierdzeń stron postępowania: K. B. i A. B., czy też w 1993-1994 r., jak podał świadek P. K., nie ma doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam inwestor K. B. oraz jego syn A. B., a później następca prawny w stosunku do działki nr [...], powinni mieć dostatecznie pewną wiedzę co do tej okoliczności. Ponadto organ I instancji ocenił zgromadzone dowody w tym względzie, zwrócił uwagę na fakt, że K. B. i A. B. wyjaśnili okoliczności budowy tego obiektu, co nastąpiło po wybudowaniu w latach 1984-1986 r. wału przeciwpowodziowego, jak również wskazał na fakt, iż przedstawiciel Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Rejonowy Odział w K. nie zanegował tej okoliczności. Organ ten wskazał także na przeświadczenie małżonków T. i K. B., którzy zbywali w 1990 r. działkę nr [...] Skarbowi Państwa z przeznaczeniem pod budowę wału, iż dotyczy tylko części gruntu niezbędnej do usypania wału (w akcie notarialnym zapisano, iż zbywana działka nr [...] jest niezabudowana). Fakt, iż przedmiotowy budynek gospodarczy tylko w niewielkiej części znajduje się na zbywanej działce nr [...] dodatkowo wzmacnia rozumowanie w tym kierunku. Wprawdzie stanowisko organu I instancji wprost nie donosi się do twierdzeń świadka P. K., jednakże pozwala na ustalenie, iż przy tak zgromadzonych dowodach organ uznał za bardziej prawdopodobną datę właśnie 1986 r., a nie lata 1993-1994. Jeśli nawet zabrakło wyraźnego odniesienia się do świadka P. K., to uchybienie takie, będące naruszeniem art. 107 § 3 kpa, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro sam tok rozumowania organu, prowadzący go do uznania, iż budynek wzniesiono w 1986 r., został przedstawiony i nie można go uznać za dowolny. Wobec tego powyższe uchybienie art. 107 § 3 kpa, które można przypisać organom obydwu instancji, nie stanowi poważnej wady proceduralnej. Skupienie się skarżących T. i K. B. na tej okoliczności nie mogło przełamać trafnego zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., niezależnie do tego czy przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiono w 1986 r., czy też w latach 1993-1994. Skoro budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed dniem 31 grudnia 1994 r., to rozpatrzenie sprawy w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Organy obydwu instancji wskazały, iż w czasie wznoszenia budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki obowiązywał Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjęty uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 19 stycznia 1984 r. (ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. Konińskiego z dnia 20 marca 1984 r. Nr 4 poz. 26). Plan ten obszar, na którym położone są między innymi działki nr [...] i [...] przeznaczał pod łąki i pastwiska. Aktualnie dla omawianego obszaru brak jest obowiązującego planu miejscowego. Dodać należy, iż skarżący nietrafnie próbują podważyć ustalenia organów w zakresie obowiązującego w czasie samowolnej budowy obiektu ogólnego planu miejscowego poprzez kwestionowanie, iż akt planistyczny został wydany przez organ nieistniejący w tym czasie. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy [...] przedstawił organowi nadzoru budowlanego wypis i wyrys z planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z 1984 r., a nie - jak wskutek oczywistej omyłki zawartej w tym dokumencie stwierdzono - uchwałą Rady Gminy. Dołączone do wypisu i wyrysu z dnia [...] maja 2008 r. kserokopie dokumentów jednoznacznie wskazują, iż bezsprzecznie chodzi o akt planistyczny wydany przez ówczesny właściwy terenowy organ administracji państwowej, jakim były gminne rady narodowe. Tak też prawidłowo o przedmiotowym ogólnym planie miejscowym wypowiadały się organy obydwu instancji. Powyższa okoliczność ma jednak w sprawie drugorzędne znaczenie, gdyż brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wyłącza możliwość orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1067/08; LEX nr 597120; dostępny w centralnej bazie orzeczeń jw.). Trafnie zatem organ odwoławczy zauważył, iż zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miała w tej sprawie znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 878/09 (LEX nr 597928, dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem jw.), celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa, nie zaś do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Przewidziana art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie zaś nie budziło wątpliwości stron, iż aktualnie plan miejscowy dla omawianego obszaru nie obowiązuje. Z kolei w odniesieniu do ogólnego planu miejscowego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej należy wskazać również, iż w tym czasie w porządku prawnym istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, dotyczące gospodarki wodnej i obowiązujące w czasie pobudowania przedmiotowego obiektu gospodarczego, których stosowania nie mogło wyłączyć prawo miejscowe. Przepisy te, jak i unormowania obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w zasadzie wykluczały możliwość lokowania obiektów budowlanych na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej, jak to przewidywał w ust. 1 art. 66 ustawy z 1974 r. Prawo wodne. Przepis ten jednocześnie wprowadzał możliwość uzyskania w uzasadnionych wypadkach od terenowego organu administracji publicznej na szczeblu powiatu zwolnienia od tych zakazów, jak i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wzniesienie obiektu budowlanego (ust. 3). Z kolei Prawo wodne z 2001 r. w art. 82 na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (między innymi obejmujących terenu między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym - ust. 1 pkt 1) zabraniało wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych (ust. 2 pkt 1), zaś odstępstwo od tej zasady wymagało decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, która mogłaby zostać wydana tylko, jeżeli nie utrudniłoby to ochrony przed powodzią. W tych warunkach inwestycja nie mogłaby też aktualnie uzyskać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Pozostaje poza sporem, iż inwestorzy na budowę przedmiotowego obiektu nie uzyskali ani pozwolenia budowlanego, ani też nie legitymują się odpowiednim zwolnieniem od zakazu lokowania obiektów budowlanych w międzywalu, ani też innym pozwoleniem wodnoprawnym dotyczącym obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. W konsekwencji w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tym miejscu trzeba jednakże dodać, iż organ II instancji w zakresie stosowania prawa materialnego niedostatecznie wyjaśnił fakt, iż w sprawie nie zachodzi "mocniejsza" przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, a przyjął, iż w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania "słabszej" przesłanki z art. 37 ust. 1 tej ustawy. Art. 37 w ust. 1 przewiduje bowiem bezwzględny wymóg orzeczenia przymusowej rozbiórki (albo przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń) obiektu budowlanego lub jego części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z kolei w ust. 2 przewidziano możliwość wydania powyżej scharakteryzowanej decyzji o przymusowej rozbiórce (albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń), jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Organy nadzoru budowlanego przyjęły w sprawie, iż zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. do fakultatywnego orzeczenia przymusowej rozbiórki, jednakże w ocenie Sądu wobec kategorycznego brzmienia art. 37 ust. 1 tej ustawy winny najpierw ocenić jednoznacznie stan faktyczny pod kątem spełnienia przesłanek, o którym mowa w tym ostatnim przepisie - w pkt 2, który obliguje organ do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej (jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie podjęte zaskarżoną decyzją jakkolwiek trafne (bowiem w ocenie Sądu nakaz rozbiórki winien być orzeczony czy to na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 - przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 40 powołanej ustawy - czy to na podstawie art. 37 ust. 2), to jednakże nie zostało wyczerpująco uzasadnione. Nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przywołanym przez organy wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 647/07 (LEX nr 483245; dostępny w bazie orzeczeń pod adresem jw.) tutejszy Sąd stwierdza, że uzasadnienie nie wykłada klarownie powodów, dla których organ uznał, iż w sprawie nie zachodzi obligatoryjna przesłanka do orzeczenia przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, a zachodzi przesłanka fakultatywna. Organ winien wypowiedzieć się co do tego, z jakich powodów pobudowanie obiektu w międzywalu nie wyczerpuje przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a wypełnia przesłankę z art. 37 ust. 2 powołanie ustawy. W konsekwencji braki uzasadnienia organu II instancji, stanowiące naruszenie art. 107 § 3 kpa, utrudniają skontrolowanie trafności zastosowania w sprawie instytucji z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Uchybienie to, determinując zastosowanie określonych przepisów praw materialnego, mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej też przyczyny uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem organ odwoławczy nie naprawił w tym zakresie niedostatków rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto zwrócić należy uwagę na jeszcze istotniejsze zagadnienie. Otóż pomimo przedstawienia przez organ odwoławczy jasnego stanowiska co do tego, na jakie podmioty powinien w niniejszej sprawie zostać nałożony obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i powołania się w tym zakresie na stanowisko orzecznictwa, Sąd stwierdza, iż i w tym zakresie organ odwoławczy niedostatecznie rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy. W konsekwencji zachodzą wątpliwości co do tego, czy trafnie adresatem decyzji rozbiórkowej uczyniono inwestorów T. i K. B., nie zaś aktualnych właścicieli działki nr [...], to jest H. i A. B.. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zobowiązany jest na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Powołany przepis art. 38 ust. 1 jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Sądowi znane są zróżnicowane poglądy orzecznictwa co do tego na jakie podmioty powinny być nakładane obowiązki związane z usuwaniem skutków samowoli budowlanej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że organy administracji publicznej nie mają dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Wskazywano miedzy innymi, iż nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu, zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonania nakazu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 522/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 22/11 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08 (dostępny w bazie orzeczeń pod adresem jw.), będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W wyroku tym dalej stwierdzono, że sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, że nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a kwestia ustalenia istnienia ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody z tytułu wykonania rozbiórki, wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego, a właściwym orzeczniczo w tym zakresie pozostaje sąd powszechny. Tutejszy Sąd podziela jednakże pogląd wyrażony w stosunkowo nowym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1073/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http:orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie art. 52 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, iż w pierwszej kolejności nakaz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej; w pewnych okolicznościach jednak nakaz ten może być skierowany tylko do aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ to on dysponuje nieruchomością i nią zarządza. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ponadto w odniesieniu do faktu, iż mniej znaczna część budynku położona jest na sąsiedniej działce nr [...] należącej do innego podmiotu, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego część składowa rzeczy - na przykład ściana czy fundament budynku - nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności lub innych praw rzeczowych. Wprawdzie art. 48 Kodeksu cywilnego statuuje zasadę superficies solo cedit, w świetle której wszystko to, co jest trwale z gruntem związane, stanowi jego część składową, a zatem dzieli jego los prawny, jednakże powoływany art. 151 Kodeksu cywilnego kreuje istotny wyjątek od tej zasady. Mianowicie, w razie wystąpienia sytuacji w nim opisanej fragment budynku, który znajduje się na terenie sąsiada nie stanowi własności tego ostatniego. Podobne stanowisko wyraził również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt III CZP 159/06 (LEX nr 272465), który stwierdził, iż w takiej sytuacji budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż część budynku znajdująca się na działce nr [...], jako istotny element konstrukcyjny całego budynku, stanowi własność tego, kto włada nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę nr [...], [...] zatem co do zasady włada całym obiektem. Wobec powyższego organ odwoławczy winien jeszcze raz przeanalizować stan faktyczny i rozstrzygnąć czy okoliczności sprawy pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu może być skierowany do T. i K. B.. Ocena materiału w tym zakresie powinna być jednakże poprzedzona przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa - przesłuchania osób mogących mieć wiedzę co do tego, czy powyższe osoby legitymują się rzeczywiście tytułem prawnym do przedmiotowej części nieruchomości lub do samego budynku gospodarczego. W ocenie Sądu ustalenia organów nadzoru budowlanego w tej szczególnie istotnej kwestii są zbyt pobieżne. Otóż w protokóle oględzin nieruchomości z dnia [...] lutego 2007 r. wskazano, iż przedmiotowy obiekt został pobudowany w 1986 r. na działce nr [...], przed jej podziałem, kiedy to właścicielami jej byli T i K. B., a następnie od 1992 r. właścicielami działki [...] [zatem już po podziale działki nr [...]] i całego gospodarstwa rolnego są H. i A. B. - synowa i syn poprzednich właścicieli/inwestorów (sprawców samowoli budowlanej). Ponadto w protokole tym stwierdzono, że w budynku znajdują się maszyny rolnicze. Ustalenia takie oparto na oświadczeniu K. B. i A. B., którzy uczestniczyli w czynności. Znamiennie żaden z nich nie podnosił wtedy, iżby aktualnie poprzedni właściciel - K. B. legitymował się określonym uprawnieniem do części gospodarstwa rolnego, czy też jego składników w postaci maszyn rolniczych (k. 6-5 akt adm. I inst.). Dopiero w protokóle oględzin z [...] maja 2009 r. (k. 49 akt adm. I inst.) powyższe osoby oświadczyły, iż budynek gospodarczy znajduje się we władaniu K. B., zaś własność nieruchomości wynika z aktu notarialnego. Takie oświadczenie stron postępowania w istocie w ogóle nie pozwala na ustalenie czy i jakim rodzajem prawa legitymuje się K. B. do przedmiotowego obiektu, oświadczenie takie w żadnej mierze nie dotyczy też T. B.. Wiarygodność takiego twierdzenia w świetle wcześniejszego jednoznacznego wypowiedzenia się w przedmiocie władania całą nieruchomością i całym gospodarstwem rolnym przez następców prawnych T. i K. B. może budzić uzasadnione wątpliwości. Opisana kwestia powinna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy, przy wykorzystaniu uzupełniającego postępowania dowodowego. Uchybienia w tym zakresie stanowią zaś naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zależności od ustaleń w tym zakresie, organ odwoławczy rozstrzygnie czy trafnie skierowano w sprawie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu do inwestorów T. i K. B., którzy nie są aktualnie właścicielami działki nr [...] (i nr [...]), a wtedy merytorycznie orzeknie w sprawie. Jeżeli w postępowaniu odwoławczym kwestia ta nie zostanie jednoznacznie wyjaśniona i jednocześnie zjadą podstawy do uznania, że nakaz rozbiórki może być jednak skierowany do H. i A. B., jak to miało miejsce we wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia [...] 2008 r., następnie uchylonej decyzją organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r., to w tym drugim wypadku organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa celem respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Co się tyczy zarzutów skargi A. B. stwierdzić należy, iż trafnie decyzja organu II instancji została skierowana do niego osobiście, a nie do pełnomocnika procesowego. Organ II instancji właściwie ocenił treść pełnomocnictwa udzielonego przez A. B. adwokatowi (k. 44 akt adm. II inst.), a zatem podmiotowi zawodowo trudniącemu się udzielaniem pomocy prawnej. Sąd stwierdza, iż nie ma żadnych podstaw do szerszego interpretowania treści pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2009 r., które wprost wskazuje, iż zostało udzielone w konkretnej sprawie administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sygn. Nr [...]. Niewątpliwie fachowy pełnomocnik procesowy powinien mieć wiedzę i kompetencje co do rodzajów i sposobu udzielania pełnomocnictwa, zatem gdyby swoim zakresem obejmować ono miało również kolejne postępowania odwoławcze, to wprost wyraziłby taką intencję w treści pełnomocnictwa. Ponadto Sąd stwierdził w postępowaniu odwoławczym mniej istotne naruszenie procedury administracyjnej, bowiem organ odwoławczy pomimo prawidłowego zawiadomienia stron o zwłoce w załatwieniu sprawy zaniechał przed wydaniem deczyji powiadomić strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej jednak uchybienie art. 10 kpa w zw. z art. 140 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W postępowaniu odwoławczym nie zostały zgromadzone żadne nowe dowody i materiały, które w sposób wymierny mogły same przez się zdeterminować kierunek rozstrzygnięcia. Jak wskazuje treść skarg, zarzuty stron nie odnoszą się do żadnych okoliczności, które zostałyby ustalone dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien zadbać o umożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, tym bardziej, że będzie prowadził w nim uzupełniające postępowanie dowodowe. Reasumując całość powyższych rozważań, Sąd stwierdza, iż skarga T. i K. B., pomimo częściowej nietrafności zarzutów, oraz skarga A. B., pomimo całkowitej nietrafności zarzutów, zostały uwzględnione z uwagi na naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenia i rozważania organu odwoławczego nie pozwalają na jednoznaczną ocenę zasadności zastosowania w sprawie rozwiązania z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również prawidłowości w zakresie określenia adresatów nakazu rozbiórki spornego obiektu. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji usunie powyżej wskazane uchybienia, stosując się do rozważań i wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i pkt III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze charakter współuczestnictwa stron w postępowaniu oraz rodzaj i wysokość poniesionych przez nich kosztów sądowych.