II SA/Po 711/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 maja 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 6900 zł (sześć tysięcy dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 lipca 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania (dalej również: Gmina; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691]) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również: Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]; Dyrektor ZZ WP w [...]; organ I instancji) z dnia 30 maja 2025 r. nr [...] wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] decyzją z dnia 30 maja 2025 r., na podstawie art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 2 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) - dalej: p.w., wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r. za korzystanie z wód, tj. usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia [...]) i [...] (studnia [...]) obręb R., przez 365 dni w roku, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Dyrektor RZGW decyzją z dnia 29 lipca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ZZ WP z dnia 30 maja 2025 r. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji wskazał na to, że zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepisy art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. przewidują obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ponadto wskazał na art. 472aa ust. 3 pkt 1 p.w. w zakresie dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Wskazując na stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 24 kwietnia 2024 r. do Dyrektora ZZ WP w [...] wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w którym Gmina [...] zadeklarowała pobór wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia [...]) i [...] (studnia [...]) obręb R., w I kwartale 2024 r., w ilości 14788 mł bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W wyniku kontroli zdalnej w zakresie gospodarowania wodami ustalono, że Gmina [...] pobiera wody podziemne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów uzdatniania i dostarczania wody (cel 27), do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (cel 41); pobrana woda podziemna podlega procesom odżelaźniania lub utleniania. Kontrolę zakończono podpisanym protokołem gospodarowania wodami nr [...]. W dniu 3 marca 2025 r. Dyrektor ZZ WP w [...] na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 p.w. ustalił Gminie [...], w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną za okres 1 stycznia 2024 r. - 31 marca 2024 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia [...]) i [...] (studnia [...]) obręb R. w celu zaopatrzenia wodociągu gminnego na potrzeby komunalne, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Następnie, w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego Dyrektor ZZ WP wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia Gminie [...] administracyjnej kary pieniężnej w związku z korzystaniem z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia i w wyniku przeprowadzonego tego postępowania Dyrektor ZZ WP decyzją z dnia 30 maja 2025 r. wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za powyższy okres. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina [...] zarzuciła organowi: 1. naruszenie art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 1 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c p.w. poprzez ich błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że wymierzenie kary za korzystanie z wód bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić bez odpowiedniego uwzględnienia okoliczności, które doprowadziły do nieuzyskania wskazanego pozwolenia w terminie przewidzianym przepisami prawa w postaci opieszałości organu rozpoznającego wniosek i nieuzasadnionego opóźnienia w wydaniu decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie i nierozpatrzenie m.in. okoliczności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności, czego konsekwencja było nieuzyskanie w terminie pozwolenia wodnoprawnego oraz obciążenie odwołującego się negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego, b) art. 189f § 1 k.p.a. wskutek przyjęcia, iż brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, c) art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej ochrony ważnego interesu społecznego w postaci zapotrzebowania ludności lokalnej na wodę do celów bytowych, d) art. 189d pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, tj. samodzielnego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia przez stronę, e) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającymi z tych przepisów Konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej i praworządności poprzez obciążenie strony negatywnymi skutkami zawinionego działania władzy publicznej, f) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Przybliżając treść i rozumienie art. 189f § 1 k.p.a., Dyrektor RZGW stwierdził, że podziela stanowisko Dyrektora ZZ WP w [...], że w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r,. Gmina korzystała z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] ([...]) i [...] ([...]) obręb R., przez 365 dni w roku bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego. Poprzednie pozwolenie wodnoprawne, które Gmina [...] posiadała, udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 14 grudnia 2011 r. znak: [...] obowiązywało do dnia 13 grudnia 2021 r. Organ II instancji przedstawił okoliczności związane z dwukrotnym pozostawieniem bez rozpoznania – z uwagi na nieuzupełnienie wymaganej dokumentacji – wniosków Gminy o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegająca na poborze wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i [...] obręb R., które wpłynęły do Dyrektora ZZ WP odpowiednio w dniu 26 listopada 2021 r. i 3 października 2022 r. Następnie wyjaśnił, że w dniu 5 grudnia 2023 r. Gmina złożyła kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia-[...]) i [...] (studnia-[...]) obręb R.; pismem z dnia 5 stycznia 2024 r., Dyrektor ZZ WP w [...] wezwał Gminę do wniesienia stosownych uzupełnień. Po uzupełnieniu wszystkich braków pismem z dnia 9 lutego 2024 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wyżej wskazane usługi wodne, a następnie decyzją z dnia 13 marca 2025 r. znak [...] Dyrektor ZZ WP w [...] udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia-[...]) i [...] (studnia-[...]) obręb Gminy [...]. Według organu II instancji, Gmina [...] nie skorzystała z prawa do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni zarzut przewlekłości bezzasadnym. Dyrektor RZGW stwierdził, że naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ma znaczący ciężar gatunkowy. Pozwolenie wodnoprawne nie jest jedynie formalnością, jest to kluczowy instrument prawny, którego głównym celem jest ochrona zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą eksploatacją, a ten, kto korzysta z wód bez odpowiedniej zgody wodnoprawnej podlega na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 p.w. administracyjnej karze pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego kwestie zasadności posiadania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie korzystania z usługi polegającej na poborze wód podziemnych zostały szczegółowo i kompleksowo wyjaśnione w uzasadnieniu spornej decyzji, a także konsekwencje wynikające z takiego zaniedbania w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu brak stosownej zgody wodnoprawnej na usługi wodne wskazane w art. 389 p.w. ma decydujące znaczenie w kontekście wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Na uzasadnienie takiego wniosku organ odwołał się do orzecznictwa wskazującego na znaczenie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ustalającego w szczególności zakres i warunki korzystania ze środowiska. Końcowo organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zobowiązująca Dyrektora ZZ WP do wymierzenia Gminie [...] administracyjnej kary pieniężnej. W skardze z dnia 28 sierpnia 2025 r. Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora RZGW w całości i wniosła o jej uchylenie w całości oraz przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 1 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że wymierzenie kary za korzystanie z wód bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić bez odpowiedniego uwzględnienia okoliczności, które doprowadziły do nieuzyskania wskazanego pozwolenia w terminie przewidzianym przepisami prawa, w postaci opieszałości organu rozpoznającego wniosek i nieuzasadnionego opóźnienia w wydaniu decyzji; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 6 art. 7 art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie w sprawie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek jego bezczynności, czego konsekwencją było nieuzyskanie w terminie pozwolenia wodnoprawnego oraz obciążenie odwołującego się negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego, a także brak dostatecznego przeanalizowania i odniesienia się przez organ do kwestii skutków rzekomego naruszenia prawa przez organ, co narusza z kolei zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania do organu; b) naruszenie art. 189f § 1 i 2 k.p.a. wskutek przyjęcia, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; c) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikających z tych przepisów Konstytucji zasad sprawiedliwości społecznej i praworządności poprzez obciążenie strony negatywnymi skutkami zawinionego działania władzy publicznej. W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji niesłusznie nie uwzględnił podnoszonej w odwołaniu przez stronę argumentacji w zakresie wpływu opieszałości działania organu I instancji na wydłużenie postępowania, a tym samym okresu ewentualnego naruszenia prawa skarżącego. Skarżący podkreślił, że pierwsza czynność podjęta przez organ w sprawie [wydania pozwolenia wodnoprawnego – uw. wł. Sądu], tj. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nastąpiła dopiero po upływie miesiąca od dnia złożenia wniosku (5 stycznia 2024 r.); skarżący uzupełnił z kolei niezwłocznie braki formalne wniosku, a wówczas organ dysponował zatem kompletem informacji, potrzebnych do wydania rozstrzygnięcia, a mimo to organ nie wydał pozwolenia w terminie miesiąca, zgodnie z art. 35 k.p.a., nie dokonując przy tym formalnego przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji, aby sprawa miała charakter szczególnie zawiły. Zdaniem strony, organ obciąża tym samym skarżącego odpowiedzialnością za opieszałość prowadzonego postępowania, podczas gdy wnoszący odwołanie nie powinien ponosić konsekwencji nieefektywnego działania organu. Skarżący nie mógł zakładać, że przystąpienie przez organ do wykonania pierwszej czynności w sprawie, tj. badanie wniosku pod względem formalnoprawnym, nastąpi dopiero po upływie miesiąca od dnia wpływu wniosku do organu. Skarżący zauważył, że organ II instancji nie wyjaśnił ponadto, co było powodem tak opieszałego działania organu I instancji w zakresie analizy formalnej wniosku, a ustalenie tych okoliczności ma zdaniem skarżącego fundamentalne znaczenie z punktu widzenia określenia rozkładu pomiędzy organ i stronę postępowania zawinienia znaczącego rozciągnięcia czasowego procedowania wniosku, które wydaje się z kolei nieodzowne dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji, jakoby brak skorzystania przez stronę z instrumentu ponaglenia wobec organu I instancji czynił zarzut przewlekłości postępowania bezzasadnym, gdyż stwierdzenie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ I instancji w ramach procedury odwoławczej w przedmiotowej sprawie pozwoliłoby na ustalenie stopnia przyczynienia się organu do długotrwałości postępowania, a w konsekwencji rzutowałoby na ocenę szkodliwości czynu w kontekście 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Strona podniosła, że organ odwoławczy nie był zwolniony od zbadania, czy doszło do przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Według skarżącego, dla ustalenia wagi naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. niezbędne było również wyjaśnienie, czy w objętym postępowaniem okresie Gmina [...] faktycznie korzystała ze środowiska w sposób, dla którego to pozwolenie było wymagane, a ponadto ustalenie charakteru korzystania ze środowiska oraz potencjalnego wystąpienia w związku z tym szkód w środowisku, czego zaniechał organ I instancji, a co z kolei zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy. W tym zakresie strona podniosła, że organ II instancji, uzasadniając zasadność zapatrywania organu I instancji na kwestię braku odstąpienia od wymierzenia kary, przedstawił jedynie bardzo ograniczoną argumentację, w ramach której wysunął tezę, że "naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ma znaczący ciężar gatunkowy" i sam fakt braku posiadania pozwolenia stanowi zatem o tym, że naruszenie nie ma charakteru znikomego. Według skarżącego, taki pogląd organu pozostaje jednak sprzeczny z dominującym w orzecznictwie stanowiskiem, że w kontekście zbadania przesłanek warunkujących odstąpienie od wymierzenia kar administracyjnych określonych w art. 189f k.p.a. konieczne jest również ustalenie skutków naruszenia. Poza tym strona zauważyła, że organ II instancji, rozpatrując kwestię wagi naruszenia, nie wziął ponadto pod uwagę, że skarżący posiadał wcześniej pozwolenie wodnoprawne (które wygasło), a ponadto, że uzyskał finalnie nowe pozwolenie wodnoprawne, co zakończyło ewentualny stan naruszenia prawa. W tym zakresie strona odwołała się do stanowiska orzecznictwa. Według Gminy, mając na uwadze przytoczone w skardze poglądy orzecznictwa, nie może ulegać wątpliwości, że "ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało lub wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. (...) Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego". Skarżący zarzucił, że organ I instancji zaniechał dokonania ustaleń faktycznych w zakresie ewentualnego wystąpienia jakichkolwiek negatywnych skutków w obszarze dobra prawnie chronionego, jakim jest środowisko naturalne, gdy tymczasem ustalenia takie mają tymczasem kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny wagi naruszenia, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpatrujący z kolei odwołanie od decyzji, organ II instancji, naruszając wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) powinność odniesienia się do zarzutów odwołania, nie wziął pod uwagę wskazanej okoliczności, jak również zignorował podnoszoną przez skarżącego argumentację wskazującą na to, że stan ewentualnego naruszenia prawa nie wywołał jakichkolwiek negatywnych konsekwencji dla środowiska, co uzasadnia z kolei określenie wagi naruszenia prawa jako znikomej oraz prowadzi do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Skarżący odwołał się również do obszernego dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 276 Prawa ochrony środowiska, statuującego odpowiedzialność za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Według strony, w świetle przytoczonych poglądów orzecznictwa nie powinno budzić wątpliwości, że w sprawie o wymierzenie kary za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna jego braku może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, lecz z powodu przewlekłego procedowania przez organ administracji nie uzyskał takowego w odpowiednim terminie. Według strony, organy obu instancji nie wzięły ponadto pod uwagę, że Gmina podjęła wszelkie działania zmierzające do usunięcia stwierdzonych naruszeń, występując o pozwolenie wodnoprawne, a ponadto nie była nigdy wcześniej karana za jakiekolwiek wykroczenia w zakresie ochrony środowiska. Nadto skarżący wskazał na naruszanie przez organ II instancji przepisów art. 11 i art. 107 § 3, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nadto o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty wnioski i argumentację skargi. Pełnomocnik zwrócił uwagę na sprawne działanie Gminy w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i podniósł, że w jego ocenie pozwolenie to mogło być wydane wcześniej. Ponadto wskazał na błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie rozważenia podstaw odstąpienia od wymierzenia kary i podkreślił, że w toku kontroli zakładu stwierdzono parametry, które nie odbiegały od ustalonych w wydanym następczo pozwoleniu wodnoprawnym. Pełnomocnik, precyzując skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2026 r, poz. 143) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, zakreśla granice kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], w której organ I instancji wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 marca 2024 r. za korzystanie z wód, tj. usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia [...]) i [...] (studnia [...]) obręb R., przez 365 dni w roku, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 472aa ust. 1 pkt 2, art. 472aa ust. 2 w zw. z art. 472aa ust. 3 pkt 2 oraz art. 472c w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 960), jak też przepisy wykonawcze określające wysokość stawek opłat za usługi wodne. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty były zasadne. Niezasadny okazał się przede wszystkim zarzut naruszenia przepisów zawartych w art. 477aa p.w. w powiązaniu z dalszymi przepisami tej ustawy – za wyjątkiem art. 472c ust. 3 – w takim kształcie, jak sfomułowała to Gmina w skardze. W sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 477aa ust. 1 pkt 2 p.w., warunkujące nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Według art. 35 ust. 3 p.w. usługi wodne obejmują m.in.: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję (pkt 3), odbiór i oczyszczanie ścieków (pkt 4), wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (pkt 5) oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Skarżący w I kwartale 2024 r., korzystał z wód, tj. w tym wypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód (pkt 1), a konkretnie na poborze wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia [...]) i [...] (studnia [...]) obręb R., przez 365 dni w roku, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Zasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 189f k.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 p.w. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które doprowadziły do wadliwego – bo co najmniej przedwczesnego – zastosowania sankcji na podstawie art. 472aa p.w. W myśl art. 472c ust. 3 p.w. w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 189d k.p.a. wskazuje, jakie okoliczności powinien brać pod uwagę organ, wymierzając administracyjną karę pieniężną. Zgodnie zaś z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z kolei zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Ponadto, w myśl § 3 tego przepisu organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. W niniejszej sprawie organy analizowały możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., jednak zdecydowanie nie wzięły pod uwagę wszystkich aspektów sprawy, a przy tym skupiły się na okresie, który zdaniem Sąd nie powinien mieć decydującego znaczenia dla oceny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania dobrodziejstwa odstąpienia od nałożenia kary. Wady te dotyczą decyzji obydwu instancji, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego w istocie powieliło i utrwaliło niedostatki decyzji organu I instancji. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie odwołującym się do poglądów literatury przedmiotu, że naruszenia prawa można stopniować jako: 1) naruszenia kwalifikowane, 2) naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i 3) naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Sąd zgadza się też z podglądem, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (patrz: orzecznictwo i poglądy piśmiennictwa przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 675/25, dostępnym jw.). Wielokrotnie już wyrażano w judykaturze pogląd, że w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia (patrz: uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, wyroki NSA z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 108/22, 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 7300/21 i 16 września 2022 r. sygn. akt I GSK 3159/18 - dostępne jw.). Argumentacja ta w pełni znajduje zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów Prawa wodnego. Nadto, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kontroli decyzji wymierzających na podstawie art. 472aa p.w., administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym, tj. opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 p.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (por. zestawienie orzecznictwa wykaszane w wyroku WSA w Lublinie z dni 4 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 514/25, dostępnym jw.). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ocena, czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. Sąd podziela poglądy przedstawione w ostatnim z przywołanych wyroków (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 514/25, dostępnym jw.), że w aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.w.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w.), stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 P.w.). Trzeba zatem przyjąć, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 p.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych. Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (jak też uprzedniej i następczej) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Dlatego też nie można przyjąć tezy, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny, który nie miałby znaczenia dla oceny skutków naruszenia prawa. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia powinno być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można bowiem deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych. Organy w niniejszej sprawie wskazały wprawdzie na konkretne okoliczności, które wzięły pod uwagę, oceniając, że stopnień naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie nie jest znikomy, jednakże nie uwzględniły całokształtu okoliczności przedmiotowych i podmiotowych sprawy. Jest niekwestionowanym przez strony postępowania faktem, że Gmina od drugiej połowy grudnia 2021 r. korzystała z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji skoncentrował się na podkreślaniu zawinienia skarżącego, który od ponad 2 lat funkcjonował w sytuacji braku pozwolenia wodnoprawnego. Przy tym wskazywano na nieskuteczne działania Gminy w tym okresie, gdyż z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosków o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zostały one pozostawione bez rozpoznania, a dopiero złożenie wniosku w dniu 5 grudnia 2023 r. doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania i wydania pozwolenia wodnoprawnego – decyzji Dyrektora ZZ WP w [...] z dnia 13 marca 2024 r. znak [...], która stała się ostateczna w dniu 4 kwietnia 2024 r. Niemniej jednak okoliczności te nie mogły stanowić jednoznacznej podstawy do uznania, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący w całym tym okresie. Zdecydowanie inne uwarunkowania zachodziły bowiem w sprawie w I kwartale 2024 r. za który wymierzono karę pieniężną, w porównaniu do okresów poprzednich, których dotyczyła sankcja w postaci opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 p.w. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. Wniosek z dnia 5 grudnia 2023 r. finalnie okazał się skuteczny, jego braki zostały sprawnie uzupełnione na wezwanie organu, które przy tym zostało uczynione po miesiącu od jego złożenia (pismo organu z dnia 5 stycznia 2024 r.), skoro w dniu 9 lutego 2024 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, a następnie 13 marca 2024 r. wydał decyzję zgodną z wnioskiem i zakresem korzystania z wód. Organy tym samym nie rozważyły wszystkich okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu możliwości skorzystania z instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Po pierwsze organ, nie rozważył, czy dalsze korzystanie z wód wywołał negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Skarżąca przecież ostatecznie uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód, zgodnie z wnioskiem, a organ nie uwzględnił, czy zakres udzielonej zgody był jedynie nieznacznie różniący się od poprzedniego, a przy tym zgodny z rzeczywistym zakresem korzystania ze środowiska, stwierdzonym w protokole kontroli z dnia nr [...] . Poza formalnym brakiem pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2024 r. organ w istocie faktycznych skutków i wpływu na stan środowiska naturalnego organ nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po drugie, organy powinny skupić się na postawie skarżącego i okolicznościach, na które już istotnego wpływu nie miał, jakie związane były ze skutecznym złożeniem w dniu 5 grudnia 2023 r. wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Niezależnie od tego, że przedmiotem niniejszej sprawy nie mogła być ocena, czy organ Wód Polskich pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy pozwolenia wodnoprawnego, trzeba mieć na uwadze, że czas trwania tego postępowania i sekwencja czynności powinny być brane pod uwagę przy ocenie ewentualnego zawinienia skarżącego w okresie I kwartału 2024 r. w zakresie korzystania z wód przy jednoczesnym braku wymaganej zgody wodnoprawnej. Organy nie mogły bowiem pominąć tego, że Gmina złożyła wniosek o wydanie tegoż pozwolenia blisko miesiąc przed I kwartałem 2024 r., tj. okresem, za który wymierzono jej sankcję administracyjną za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc pod uwagę zasadnicze terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.), w ujęciu formalnym postępowanie mogło bowiem się zakończyć jeszcze przed 1 stycznia 2024 r., a w każdym razie w ciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku 2024 r., gdyby Dyrektor ZZ WP wcześniej wezwał Gminę do uzupełnienia braków formalnych wniosku niż 5 stycznia 2024 r., w konsekwencji mógłby wcześniej uzyskać wymagane uzupełnienie dokumentacji i wcześniej wydać wymagane pozwolenie niż w dniu 13 marca 2024 r. Prima facie, okoliczności sprawy nie wskazują na to, by w tej konkretnej sprawie postępowanie o udzielenie wymaganej zgody wodnoprawnej związanej z usługą wodnoprawną, z której korzysta Gmina, miało szczególnie skomplikowany charakter, a co najmniej organy nie wskazały na okoliczności, które pozwoliłby dokonać takiej oceny. Powyższe okoliczności winny być zatem wzięte pod uwagę przy analizie przesłanek wskazanych w art. 189f k.p.a. Sam fakt braku ponaglenia czy złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania czy bezczynność organu nie uniemożliwia wzięcia pod uwagę kwestii długotrwałego prowadzenia sprawy w kontekście przesłanki znikomości naruszenia prawa. Taki wniosek wynika z przywołanej już uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, w której wskazano, że każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się konsekwentnie, że odmiennie należy bowiem oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez pewien okres. Przy tym, zdaniem Sądu w zakresie wymierzenia Gminie kary na podstawie ar. 472aa p.w. za I kwartał 2024 r. należy mieć na uwadze okoliczności bezpośrednio poprzedzające ten okres, jak i mające miejsce w okresie, za który wymierzana jest sankcja. Sąd jeszcze raz podkreśla, że niezależnie od oceny zawinienia skarżącego w okresie obejmującym wcześniejsze dwa lata korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia, które objęte jest sankcją w postaci opłaty podwyższonej (według stanu prawnego obowiązującego w tym okresie), w niniejszej sprawie należy skupić się na okolicznościach tego okresu, za który wymierzana jest administracyjna kara pieniężna. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt OPS 13/98 (dostępnej jw.) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że to, czy strona może uwolnić się od odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiadała wymaganego pozwolenia, wymaga analizy oceny indywidualnej w każdej sprawie i przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Na konieczność uwzględnienia tych okoliczności zwracał także uwagę NSA np. w wyroku z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4289/21 (dostępnym, jw.). Uprawniona jest zatem konstatacja, że przy rozważaniu możliwości odstąpienia od ustalenia przedmiotowej kary administracyjnej organ winien mieć na uwadze również zasadę proporcjonalności, cel kary pieniężnej, a także jej sankcyjny charakter. W rozpoznawanej sprawie Gmina uzyskała ostatecznie pozwolenie wodnoprawne, w takim zakresie o jaki wystąpiła, odpowiadającym w swej istocie protokolarnie stwierdzonemu zakresowi korzystania ze środowiska pomimo braku wymaganego pozwolenia. Skarżący wcześniej posiadał takowe – zasadniczo zakresowo tożsame – pozwolenie, które obowiązywało do 13 grudnia 2021 r. Przez dwa lata zaś takiej zgody nie miał, jednakże niewątpliwe przed I kwartałem 2024 r. wystąpił o nowe pozwolenie wodnoprawne, które ostatecznie już uzyskał przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Przy tym, pozwolenie to weszło do obrotu jeszcze w marcu 2024 r., skoro decyzja została wydana w dniu 13 marca 2024 r., jednakże stała się ostateczna z dniem 4 kwietnia 2024 r. W świetle treści art. 400 ust. 1-4 p.w. należy przyjąć, że prawa i obowiązki określone w pozwoleniu wodnoprawnym, obowiązują w okresie wynikającym z tych przepisów, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, chyba że zachodzi wyjątek określony w ust. 4 (chyba, że w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi i odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w pozwoleniu wodnoprawnym została określona inna data, od której obowiązuje to pozwolenie). W związku z tym formalnie do czasu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego podmiot nie posiada legalnego tytułu prawnego do korzystania z usług wodnych, co uzasadnia nałożenie kary administracyjnej na podstawie art. 472aa p.w. Nie ma jednakże powodu, aby przy stosowaniu art. 189f k.p.a. i rozważaniu całokształtu okoliczności sprawy pomijać to, że w danym okresie zgoda wodnoprawna była już wydana, jakkolwiek nie miała jeszcze przymiotu decyzji ostatecznej. Ma to wpływ na ocenę szkodliwości danego działania z perspektywy zasad korzystania ze środowiska. Po trzecie, należy wziąć pod uwagę charakter działalności Gminy w zakresie, którego dotyczy niniejsza sprawa. Przedmiotem usługi wodnej był pobór wód podziemnych z ujęcia usytuowanego na działkach nr ewid. [...] (studnia [...]) i [...] (studnia [...]) obręb R., przez 365 dni w roku, co w sposób oczywisty wiąże się z wykonywaniem zadań własnym gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Organ nie wziął pod uwagę tego, czy skarżący w ogóle mógł – na gruncie wypełnienia swoich ustawowych obowiązków, a także racjonalności prowadzenia swojej działalności – zaprzestać korzystania z usługi wodnej w I kwartale 2024 r., a gdyby to było możliwe, to jakie skutki dla ludności i środowiska naturalnego mogłoby takie zaprzestanie wywrzeć. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni powyższe oceny i wytyczne Sądu, uzupełni postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i na tej podstawie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. W takich okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 189f w zw. z art. 472c ust. 3 p.w. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji skarga zasługiwała na uwzględnienie, a obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Sąd jednocześnie – z uwagi na wniosek sformułowany przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie – wyjaśnia, że nie znalazł w tej sprawie podstaw do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II sentencji, mając na uwadze wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Zasądzając te koszty w łącznej kwocie 6900 zł, Sąd uwzględnił wniosek strony i wynik sprawy, wysokość uiszczonych kosztów sądowych (1500 zł wpisu stosunkowego od skargi) oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (5400 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 118).