II SA/Po 723/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność organu za nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej również: organ I instancji; PZON w [...]), podpisanym przez Przewodniczącego, zawiadomił K. J. (dalej również: zainteresowana; skarżąca) o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej tego pisma powołano się na § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015 r., poz.1110 – dalej: rozporządzenie wykonawcze) oraz podniesiono, że skarżąca pomimo odpowiedniego zawiadomienia jej w dniu 20 maja 2016 r. o posiedzeniu składu orzekającego – nie stawiła się tym posiedzeniu ani nie usprawiedliwiała swojej, wobec czego pozostawia się jej wniosek bez rozpoznania. W dniu 4 lipca 2016 r. (data wpływu do organu I instancji) skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (członka rodziny), wniosła do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (dalej również: organ II instancji; WZON), na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) zażalenie na bezczynność – zażalenie na skierowane do niej zawiadomienie PZON w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., niespełniające formy postanowienia, o pozostawieniu wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności bez rozpoznania. Domagała się uznania zażalenia za zasadne, uchylenia "w/w postanowienia", wznowienia postępowania i wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] – wydanym na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. oraz art. 6 ust.1 i art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, z późn. zm. – dalej: u.r.z.s.), a także § 7 ust. 5, § 8 ust. 1, 3, 4 i 10 rozporządzenia wykonawczego – uznał zażalenie na bezczynność PZON w [...] za niezasadne i odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze zainteresowana, działająca poprzez pełnomocnika procesowego, zaskarżyła opisane powyżej rozstrzygnięcie WZON z dnia [...] sierpnia 2016 r., zarzucając organowi II instancji niezgodność z prawem, domagając się uchylenia w całości wydanego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy i "wznowienia postępowania" lub ewentualnie przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę WZON podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., stwierdzając, że nie doszukał się po stronie organu I instancji uchybień, które można byłoby uznać za "opieszałość organu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne (oraz fiskalne) i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta, bowiem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Zgodnie z powołanym przepisem P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie rozstrzygnięcia administracyjne oraz inne oraz akty i czynności. Są to przede wszystkim: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto warto zauważyć, że zaskarżalne do sądu administracyjnego są stany bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie przewidzianym w pkt. 8 i 9 powołanego przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że skargę do sądu administracyjnej można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie wniesiona skarga dotyczyła postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wydanego w trybie art. 37 § 2 K.p.a. w sprawie, w której zainteresowana wniosła zażalenie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy z jej wniosku o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, skierowanego do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiadomił bowiem skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Kwestie orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień na rzecz osób niepełnosprawnych regulują przede wszystkim przepisy wcześniej powołanej u.r.z.s., która wprowadza dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawność – jako I instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako II instancja. Zgodnie z art. 6c ust. 8 tej ustawy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Wobec tego nie ma wątpliwości, że jest to przepis szczególny, wyłączający kontrolę sądu administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności. Należy jednak również zwrócić uwagę na to, że dotyczy to tylko orzeczeń merytorycznych tych zespołów, tzn. ustalających lub odmawiających ustalenia stopnia niepełnosprawności i wskazań do ulg i uprawnień. Ponadto warto wskazać również na treść art. 66 u.r.z.s., zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m. in. Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec powyższego trzeba uznać, że na płaszczyźnie powołanej u.r.z.s. znajduje zastosowanie przepis art. 37 K.p.a. Zarazem w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyrażonym w postanowieniu z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 145/13 (postanowienie dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy podkreślić, że zażalenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 K.p.a. nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i 36 K.p.a.). Wydane w tym względzie postanowienie ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 K.p.a. Strona nie ma uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Nie podlega ono także zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem taki przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej. Złożenie takiego zażalenia wywiera jedynie skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 1-3 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1413/05 i 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1877/07 oraz wyroki NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2259/10 oraz 24 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 572/99 – orzeczenia dostępne jw.). Co więcej, niedopuszczalne jest również wniesienie do sądu administracyjnego skargi na nierozpoznanie przez organ II instancji zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia, wskutek niezałatwienia przez ten organ zażalenia strony wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., również podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (tak NSA w postanowieniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 65/13, dostępnym jw.). Z wszystkich powyższej przedstawionych powodów Sąd uznał, że nie zachodzi określona w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. podstawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia WZON z dnia [...] sierpnia 2016 r. do sądu administracyjnego, wobec tego skarga jest niedopuszczalna i w konsekwencji należy zastosować art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ze względu na treść art. 6 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia zarazem stronie, że skoro wyczerpała warunek określony w art. 52 § 1 P.p.s.a. – właśnie poprzez wniesienie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 66 u.r.z.s.) zażalenia z dnia [...] lipca 2016 r. na bezczynność PZON w [...] w załatwieniu sprawy z jej wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – to może rozważyć wniesienie do tutejszego Sądu skargi na bezczynność PZON w [...] w tym zakresie. Należy w tym względzie podkreślić, że jak już wspomniano – wprawdzie zgodnie z art. 6c ust. 8 u.r.z.s. od orzeczenia wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, to jednak w odniesieniu do bezczynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności na podstawie powołanej ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47). Innymi słowy nie ma podstaw do kwestionowania dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym na bezczynność powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w zakresie rozpoznawania wniosków o wydanie orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1883/10, dostępny jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji postanowienia.