II SA/Po 759/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i Z. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia opinii technicznej; I. oddala skargę II. przyznaje adwokatowi Ł. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...] ([...]) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.". nałożył na M. M. obowiązek przedłożenia opinii technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na wymianie bramy wjazdowej na nieruchomość położoną w S. [...], działka nr [...] od strony drogi powiatowej N. – S., w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że przeprowadzona w dniu 7 marca 2012 r. kontrola przedmiotowej nieruchomości wykazała, że jej właścicielka – M. M. wymieniła drewnianą bramę wjazdową na słupkach betonowych na nową bramę o konstrukcji metalowej na słupkach metalowych o wysokości 1,5 m i szerokości 4,57 m. Nowo powstały obiekt zlokalizowany jest w odległości 2 cm od ściany budynku mieszkalnego i został pobudowany bez uprzedniego dopełnienia formalności administracyjnych. Wobec powyższego organ wszczął w dniu 29 maja 2012 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymiany bramy wjazdowej. Następnie organ wskazał, że wykonane roboty stanowią remont, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, i wymagały uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania w oparciu o treść art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy. Brak zgłoszenia uzasadniał przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Jednakże, w ocenie organu przed wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane niezbędne było przedstawienie ekspertyzy technicznej umożliwiającej ustalenie, czy wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz dotyczących zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska. Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli właściciele nieruchomości sąsiedniej – M. i Z. K., podnosząc, że sporna brama została wybudowana od podstaw i nie stanowi remontu. Skarżący podnieśli również, że nowo wybudowana brama przekracza linię graniczną ich nieruchomości oraz powoduje hałas w ich budynku. Dodatkowo uniemożliwia ona ocieplenie należącego do nich budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 123 § 1 i 2 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje, iż ocena techniczna może być przedstawiona jeżeli organ nadzoru budowlanego poweźmie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przedstawił żadnych dowodów, czy też okoliczności potwierdzających wystąpienie uzasadnionych wątpliwość co do stanu technicznego spornej bramy. Również z protokołu kontroli nie wynika aby była ona w złym stanie technicznym albo zagrażała życiu czy zdrowiu ludzkiemu. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że brama stanowi element ogrodzenia i podlega tym samym regulacjom prawnym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa takiego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy). Stąd, jeżeli przedmiotowa brama stanowi element ogrodzenia, którego budowa podlega zgłoszeniu, to również jego przebudowa winna zostać zgłoszona. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że nie można mówić o remoncie ogrodzenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał organowi I instancji rozważyć, czy inwestor dokonał remontu, czy też przebudowy części ogrodzenia, jak również powinien ustalić, czy przedmiotowe roboty budowlane wymagały przedłożenia oceny technicznej. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów organ wskazał, że w części kwestionującej kwalifikację dokonania robót budowlanych znalazły one swoje potwierdzenie. Pozostałe kwestie dotyczące naruszenia granicy oraz immisji mogą być natomiast dochodzono przed sądem powszechnym. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i Z. K., podtrzymując zarzuty zawarte w zażaleniu oraz wyjaśniając dodatkowo, że inwestor mógł zlokalizować bramę w innym miejscu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżących (adwokat wyznaczony w wykonaniu przyznanego stronom prawa pomocy) w uzupełnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 81c ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawie, a ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego II instancji oraz o zasądzenie, nieopłaconych nawet w części, kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu podniósł, że okoliczności sprawy wskazywały na uzasadnione wątpliwości w rozumieniu art. 81c ust. 2 powołanej ustawy co do prawidłowości wykonanych robót wymagających zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia opinii technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na wymianie bramy wjazdowej na bliżej opisanej w decyzji nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w S. Przedmiotem sprawy nie może być zatem, co oczywiste, ocena hipotetycznego rozstrzygnięcia i innych czynności organu nadzoru budowlanego, jakie mogą mieć miejsce w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wykonanych robót związanych z wykonaniem (przebudowaniem) bramy wjazdowej. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Innymi słowy, na tym etapie organ nadzoru budowlanego nie podejmuje merytorycznych rozstrzygnięć. Postanowienie to nie przesądza też o trybie, w jakim dane postępowanie budowlane jest lub będzie prowadzone. Tym samym wszelkie zawarte w treści zaskarżonego postanowienia rozważania na temat klasyfikacji robót budowlanych wykonanych na działce nr ewid. [...] w S. (związanych z wykonaniem bramy wjazdowej) i dalszego trybu postępowania nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości postanowień wydanych w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podobnie należy też odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących kwestii merytorycznych dotyczących wykonania starej i nowej bramy wjazdowej na opisanej nieruchomości, jak również domniemanego negatywnego oddziaływania tego obiektu na nieruchomość skarżących. Sądowa kontrola właściwej klasyfikacji robót budowlanych wykonanych na przedmiotowej działce i zastosowania właściwego trybu postępowania mającego na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem nastąpi zatem dopiero w razie ewentualnego zaskarżenia merytorycznego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Tym samym Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprowadzają się one do kwestionowania okoliczności, które dopiero będą stanowiły przedmiot wszczętego postępowania w przedmiocie legalności bramy wjazdowej na wyżej opisanej nieruchomości i będą uzależnione od zastosowanego przez organu w sprawie trybu postępowania legalizacyjnego. Ustosunkowanie się przez Sąd do tej kwestii byłoby zaś na obecnym etapie postępowania przedwczesne i tym samym niedopuszczalne. Strony postępowania będą mogły kwestionować prawidłowość działania organów w tej sprawie skarżąc chociażby konkretne rozstrzygnięcia kończące postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ocena techniczna może być przedstawiona jeżeli organ nadzoru budowlanego poweźmie wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, co zwykle ma miejsce w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11, LEX nr 1219138). Przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie powołanego przepisu, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (tak NSA w wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Rozpatrując przedmiotową sprawę, Sąd miał na względzie stanowisko prezentowane w części orzecznictwa, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest wyłącznie, co wynika z ust. 1 tego artykułu, uczestnik procesu budowlanego (inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy, lub kierownik robót – patrz art. 17 Prawa budowlanego) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 1 sierpnia 2012 r. sygn. kat II OSK 2106/11, LEX nr 1223965; 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11, LEX nr 1219260). W ocenie Sądu takie określenie stron postępowania w art. 81c Prawa budowlanego związane jest jednakże wyłącznie z możliwością przeprowadzenia tego postępowania w ramach czynności wyjaśniających dokonywanych przez właściwy organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tym samym, jeżeli postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest prowadzone poza postępowaniem administracyjnym, to stronami tego postępowania (w trybie art. 81c) są jedynie podmioty określone w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy zostanie wydane – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – w toku toczącego się już postępowania administracyjnego, to winno być one doręczone wszystkim stronom postępowania administracyjnego, w ramach którego zostało one wydane, gdyż jest ściśle związane z tym postępowaniem głównym. Służy bowiem uzyskaniu dowodów niezbędnych dla jego zakończenia i, co za tym idzie, wszystkim stronom tegoż postępowania służyć winno prawo jego zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie stronami postępowania administracyjnego – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – dotyczącego przedmiotowego budynku poza inwestorem byli także skarżący właściciele działki sąsiedniej. Tym samym organy obydwu instancji słusznie uznały, że wszystkie te osoby były uprawnione do zaskarżenia postanowienia wydanego w ramach tegoż postępowania na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co przejawiało się w doręczeniu przedmiotowych postanowień nie tylko adresatowi (inwestorowi), ale i skarżącym właścicielom działki sąsiedniej. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nie przedstawił żadnych dowodów czy też okoliczności potwierdzających wystąpienie przesłanek do jego wydania, to jest uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego spornej bramy. Sposób wykonania, konstrukcja i usytuowanie przedmiotowej bramy w świetle ustaleń kontroli robót budowlanych i zgromadzonej dokumentacji nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości pozwalające na nałożenie przedmiotowego obowiązku na inwestora. Postanowienie organu I instancji nie zawiera żadnych argumentów, które stanowiłyby uzasadnienie do nałożenia na inwestora wykonanych robót obowiązku przedłożenia oceny technicznej odnoszącej się do wykonanej bramy wjazdowej. Również z protokołu kontroli nie wynika, aby przedmiotowa brama była w złym stanie technicznym albo zagrażała życiu lub zdrowiu ludzi. Organ nie wskazał bowiem, iż posiada jakiekolwiek wątpliwości związane z jakością wyrobów budowlanych lub jakością robót budowlanych, a także odnośnie stanu technicznego obiektu budowlanego. Takimi wątpliwościami nie są bowiem wątpliwości organu co do sposobu w jaki można doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z przepisami regulującymi jego umiejscowienie w stosunku do granicy działki. Wątpliwości, o których mowa w powoływanym przepisie winny dotyczyć aktualnego stanu technicznego budynku – sposobu jego wykonania i materiałów z jakich został wykonany. Ekspertyza ma bowiem umożliwić organowi ocenę aktualnego stanu technicznego. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić natomiast podstawy do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ekspertyzy, która ma zawierać opis prac jakie mają być wykonane w budynku celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić też trzeba, że koszt sporządzenie ekspertyzy, o której mowa w przywołanym przepisie, obciąża stronę i tym bardziej przepis ten nie powinien być stosowany w sytuacjach innych niż ściśle w nim określone. Skoro bowiem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego, to przepis ten nie może być nadużywany i powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (por. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07, NSA z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 212/08 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zgodzić się z organem II instancji, że niesporną okolicznością jest, iż budowa bramy jako elementu ogrodzenia podlega tym samym regulacjom prawnym, zaś zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa takiego urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy). Dodać przy tym należy, że obowiązek zgłoszenia dotyczy tylko budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Stąd też, jeżeli przedmiotowa brama stanowi element ogrodzenia, którego wykonanie (budowa) podlega zgłoszeniu, to również jego przebudowa, odbudowa ("przesunięcie"), a tym bardziej budowa nowego ogrodzenia, winna zostać uprzednio zgłoszona właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Warto też zauważyć, że urządzenia budowlane stanowią, obok budynku i budowli, część określonego obiektu budowlanego. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym nie jest fakt połączenia fizycznego, ale związek funkcjonalny. Urządzenia budowlane mają zapewniać możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 226/10, LEX nr 643791; por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1195/09, LEX nr 597159 – orzeczenia dostępne w Internecie jw.). Jak już to jednak wspomniano, w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby lub poważnie utrudniały organowi I instancji samodzielne rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowej sprawie miała miejsce przebudowa, odbudowa bądź wykonanie nowej bramy (ogrodzenia), czy też remont istniejącej bramy. Niemniej jednak, niniejsze postępowanie, o czym także Sąd wspomniał we wcześniejszych rozważaniach, nie dotyczy prawidłowości ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Stąd też w zasadzie zbędne są pogłębione rozważania w tym przedmiocie. Z przyczyn wyżej omówionych postanowienie organu I instancji należało uznać za wydane z oczywistym naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i słusznie zostało ono uchylone przez organ nadzoru budowlanego II instancji. Mając zatem na uwadze fakt, że wydane z naruszeniem przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji zostało zaskarżonym postanowieniem organu II instancji wyeliminowane z obrotu prawnego, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił (pkt I sentencji) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżących Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy (pkt II sentencji), stosując odpowiednio zasady określone w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, mając na uwadze wniosek pełnomocnika w tym przedmiocie, charakter spawy i fakt nieopłacenia kosztów zastępstwa procesowego nawet w części.