II SA/Po 760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącej kwotę [..] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Wójta Gminy S., uznał za nienależną pobraną kwotę [...] zł, wypłaconą za okres od [...] 2005 r. do dnia [...] 2010 r. J. J. i orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wyżej podanej w kwocie, w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna wraz z ustawowymi odsetkami pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że wypłacony J. J., jako opiekunowi prawnemu, zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...] 2005 r. do [...] 2010 r. na M. M. organ uznał za świadczenie nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Odwołanie od decyzji złożyła J. J. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia dochodzonej należności. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała na bezprawność uznania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za nienależne świadczenie. Dalej podniosła, iż została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynikało z [...] i wyłączało możliwość świadomego podejmowania decyzji wykraczających poza zakres codziennych czynności, w tym samodzielnego wypełnienia wniosku, który został przez stronę podpisany. Do odwołania została dołączona opinia psychologiczna z dnia [...] lipca 2010 r. wskazująca na brak możliwości świadomego wypełnienia wniosku i zrozumienia pouczenia w zakresie pobierania innych świadczeń. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że organ II instancji przyjął, iż J. J. złożyła podpisany przez siebie wniosek zawierający oświadczenie, iż osoba, której wniosek dotyczy nie pobiera zasiłku pielęgnacyjnego w innej instytucji i nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Ja ustaliło Kolegium na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] 2010 r., M. M. przysługiwał dodatek pielęgnacyjny od [...] 2002 r. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego pobrany za okres od [...] 2005 r. do [...] 2010 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodzą obydwie przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie było podstaw do wypłaty świadczenia, a ponadto osoba pobierająca świadczenie została pouczona o braku podstaw do otrzymania przedmiotowego zasiłku. Ponadto organ zauważył, iż przepisy art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 9 powołanej ustawy są normują dwa odrębne postępowania, przy czym celem pierwszego z nich jest ustalenie kwot nienależnie pobranych świadczeń, drugiego zaś umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła J. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze poniesiono, iż stan umysłowy skarżącej wyklucza przyjęcie, że pouczenie o braku prawa do innych świadczeń pielęgnacyjnych [dodatku pielęgnacyjnego] zostało przyswojone ze zrozumieniem i pełną świadomością. Przesądza o tym opinia psychologiczna [...]. Taki stan umysłu skarżącej pozwala na przyjęcie, że była w stanie rozróżnić pojęcie renty socjalnej, dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Organ przyjmujący wniosek winien był upewnić się czy wnioskująca zrozumiała te pojęcia i konsekwencje wynikające z pouczenia. Skoro tego nie uczynił, nie wypełnił poprawnie roli jaką ustawodawca nałożył na organy pomocy społecznej. W konsekwencji, skoro sama instytucja pomocy społecznej przyczyniła się do wypłaty stronie nienależnego świadczenia, to skarżąca wnosi o zmianę decyzji i odstąpienie [od dochodzenia zwrotu] lub umorzenie w całości kwotę wypłaconego świadczenia wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w zakresie kognicji wynikającym z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. Przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy. Innymi słowy, warunkiem koniecznym uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane jest stwierdzenie po stronie świadczeniobiorcy istnienia świadomości, że uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy i kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do świadczenia rodzinnego. Zawarte w powołanym przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 sformułowanie "jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania" nie oznacza, że wystarczy samo tylko wykazanie faktu, iż osoba uprawniona była formalnie pouczona o warunkach przyznania zasiłku – na przykład poprzez własnoręczne złożenie podpisu na wniosku zawierającym stosowne pouczenie. Podobnie rzecz się odnosi do przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy dotyczący zwrotu świadczeń rodzinnych przyznanych lub wypłaconych przypadkach świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, z tym że w tym wypadku świadomością musi być obejmowany fakt, że świadczenie w ogóle nie przysługiwało w chwili złożenia wniosku i przyznania lub wypłaty świadczenia. Należy przyjąć, że ustawodawca nakłada na organ obowiązek przekazania konkretnych informacji świadczeniobiorcy w celu umożliwienia mu wywiązania się z obowiązku ewentualnego zwrotu świadczenia, które stało się nienależne. To zaś oznacza, że świadczeniobiorca nie wywiązał się ze swojego obowiązku dopiero wówczas, kiedy pomimo możliwości skonfrontowania swojej sytuacji z udzieloną w pouczeniu informacją, nie dostrzegł, że zaistniała sytuacja konieczności zwrotu świadczenia i takowego zwrotu nie dokonał (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 331/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 112/10; WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 276/09; dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga to, iż wydanie decyzji w niniejszej sprawie nastąpiło w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organy obydwu instancji, a ponadto wydanie w II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nastąpiło bez należytego odniesienia się do okoliczności podniesionej przez stronę w odwołaniu. Kolegium traktując, w ocenie Sądu, nadto formalistycznie złożenie podpisu przez stronę na wniosku o przyznanie świadczenia, który - jak podniosła strona skarżąca - nie został przez nią wypełniony, nie podjęło się ustalenia, czy w sytuacji skarżącej (w okolicznościach przez nią podanych) pouczenie zawarte w formularzu można uznać za prawidłowe i umożliwiające stronie skonfrontowania zawartych w nim informacji z jej sytuacją faktyczną. Z samego faktu złożenia przez stronę podpisu pod oświadczeniem obejmującym stwierdzenie, iż osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, nie można wyprowadzić wniosku, że strona była pouczona o warunkach przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego i braku podstaw do otrzymanie przedmiotowego świadczenia. Na urzędowym formularzu (wniosku), poniżej pola podpisu wnioskodawcy, znajduje się pouczenie co do tego, że zasiłek pielęgnacyjny "(art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych)" nie przysługuje "osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Świadczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.) oraz na podstawie innych ustaw". W takiej sytuacji zachodzą uzasadnione poważne wątpliwości czy skarżąca mogła intelektualnie sprostać tak sformułowanemu pouczeniu i zrozumieć treść oświadczenia, które podpisała, jak i obejmować swoją świadomością, że wypłacone następnie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego są świadczeniami nienależnie pobranymi. To zaś wprost rzutuje na ocenę, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które zdaniem organów w niniejszej sprawie miały miejsce. Należy zaznaczyć, iż organy administracji oceniając stan faktyczny nie powołały się na istnienie przesłanki, o której mowa w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 2, dotyczącym świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą świadczenia, mimo że osoba, na rzecz której skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dacie złożenia tego wniosku była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z Funduszu Świadczeń Społecznych (według danych z ZUS Oddział w O. [...] od [...] 2002 r.). Zatem w tym zakresie organy nie przypisały skarżącej intencjonalnego, świadomego działania, mimo że stan pouczenia skarżącej o braku prawa do pobierania świadczeń organy wywodzą z tego samego faktu, jakim jest złożenie podpisu na wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Stąd też stanowisko organów w tym zakresie uznać należy za niespójne i niedostatecznie umotywowane. Nadto trzeba mieć na uwadze, iż decyzje dotyczące przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na podopieczną M. M. - decyzja z dnia [...] 2010 r. i decyzja [...] z dnia [...] 2006 r. - zawierają jedynie ogólne pouczenie, iż w razie wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do tych świadczeń jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy, a nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi na podstawie art. 30 tej ustawy. W istocie zatem można założyć, iż w przedmiotowej sprawie - w braku udowodnienia przez organy, czy i kiedy nastąpiło prawidłowe pouczenie o braku prawa do pobierania świadczenia - należałoby przyjąć, że skarżąca mogła się w wymagany sposób dowiedzieć o okoliczności powodującej ustanie prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego dopiero z momentem doręczenia jej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylającej decyzję z dnia [...] 2005 r. w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na M. M. i odmawiającą przyznania tego świadczenia, a wskazującą wprost na okoliczność określoną w art. 16 ust. 6 powołanej ustawy [ocena prawidłowości tej decyzji wykracza poza ramy niniejszego postępowania, niemniej jednak Sąd wskazuje, iż na podstawie art. 32 ust. 1 tej ustawy uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną - tak NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. syn. akt I OSK 535/08, LEX nr 499576, dostępne w bazie orzeczeń jw.]. Z uwagi na treść opinii psychologicznej z dnia [...] lipca 2010 r. można mieć jednakże uzasadnione, poważne wątpliwości co do tego, że skarżąca była w stanie zrozumieć treść tej ostatniej decyzji co do braku podstaw do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Podobnie należy odnieść się do sytuacji, w której skarżąca podpisała wypełnione przez inną osobę oświadczenie z dnia [...] 2010 r. wniosek o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego na M. M. W sprawie istotnym uchybieniem jest brak ustosunkowania się przez organy obydwu instancji do dowodu w postaci dołączonej do odwołania opinii psychologicznej z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczącej stanu sprawności intelektualnej skarżącej. Nie uczynił tego organ I instancji w skierowanej do organu odwoławczego informacji o stanie sprawy. Również Kolegium nie oceniło znaczenia tego dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmując spełnienie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy oparł się jedynie na informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i powołał się na fakt przedstawienia przez skarżącą organowi pomocy społecznej decyzji ZUS z dnia [...] 2010 r. wskazującej na przyznanie M. M. dodatku pielęgnacyjnego płatnego wraz z rentą do rąk opiekuna prawnego w osobie J. J. Dowody te nie wskazują jednakże na to, że skarżąca została poinformowana przez ZUS o konkurencyjności świadczeń w postaci dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego z FUS i zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego w ramach świadczeń rodzinnych. Okoliczność ta ma znaczenie dla podstawowego ustalenia w sprawie dotyczącego świadomości skarżącej co do tego, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany przez ośrodek pomocy społecznej jest świadczeniem nienależnie pobranym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 593/08 (LEX nr 580372, dostępne jw.) stwierdził, iż jeżeli strona w odwołaniu podnosiła, iż nie miała świadomości o tym, że pobiera nienależne świadczenie, organ odwoławczy winien okoliczność tę wyjaśnić nie tylko przez oparcie się na wypełnionym druku, lecz także poprzez odebranie stosownych oświadczeń od strony oraz pracownika socjalnego przyjmującego wniosek. Pogląd ten w pełni przystaje do realiów niniejszej sprawy. Niewątpliwie też czynności, które mogły być wykonane, lecz nie zostały w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, tym bardziej powinny być wykonane przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Powyżej stwierdzone uchybienia i braki postępowania świadczą o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Nie sposób bowiem uznać, iż zgromadzenie materiału procesowego, ocena przeprowadzonych dowodów oraz ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie do niego przepisów prawa było w tej sprawie prawidłowe. Uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie zawierają pogłębionych ustaleń i rozważań co do tego, czy skarżąca była rzeczywiście pouczona o braku podstaw do wypłacenia świadczenia i faktycznie swoją świadomością obejmowała skutki prawne na płaszczyźnie pomocy społecznej wywołane tym, że jej podopieczna M. M. była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego świadczonego z FUS. Warto w tym miejscu dodać, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienie decyzji w sposób właściwy z kolei narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, dostępny jw.; z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88 publ. ONSA 1989/2/68, Lex nr 10079 i z dnia 8 maja 1998 r., sygn. I SA/Lu 380/97 - niepublik.). Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obydwu instancji skutkowały koniecznością uchylenia obydwu decyzji, dlatego też Sąd tak orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny mieć na uwadze wyżej przedstawione rozważania. Należy przeprowadzić pogłębione postępowanie dowodowe, w tym przesłuchanie strony i osób [pracowników ośrodka pomocy społecznej?], które wypełniły wniosek o przyznanie świadczenia co do tego, czy faktycznie wyjaśniły skarżącej warunki do przyznania przedmiotowego świadczenia, jak i konkurencyjny charakter dodatku pielęgnacyjnego z FUS względem świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Szczególnie istotne jest przy tym przeprowadzenie dowodów co do stanu psychiczny i zdolności intelektualnych skarżące. Przedstawiona przez stronę opinia psychologiczna winna zostać uwzględniona przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oran ma przy tym możliwości w zakresie przesłuchania autora tej opinii, jak i ewentualnego powołania biegłego odpowiedniej specjalności dla oceny, czy stan psychiczny i możliwości intelektualne skarżącej pozwalały jej na zrozumienie treści udzielnych stronie pouczeń. Nade wszystko trzeba jednak zbadać, czy faktycznie tego rodzaju pouczenia, o jakich mowa wyżej w uzasadnieniu, zostały skarżącej udzielone. Sąd w tym miejscu zauważa, iż stan faktyczny sprawy wynikający z akt sprawy wskazuje na to, że skarżąca ani nie była należycie pouczona o braku podstaw do otrzymywania świadczenia rodzinnego dla jej podopiecznej M. M., ani też jej stan umysłowy nie pozwalał na zrozumienie treści pouczeń zawartych we wniosku i wydanych w sprawie decyzjach. W konsekwencji, o ile organ nie będzie dysponował dowodami przełamującymi powyższe wnioski, winien rozważyć zasadność umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji należy zawrzeć wszystkie istotne kwestie, o których mowa w powyżej przedstawionych rozważaniach. Wobec uwzględnienie skargi Sąd orzekł z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze treść wniosku pełnomocnika procesowego skarżącej, rodzaj sprawy i przepisy wykonawcze dotyczące sposobu ustalania wynagradzania pełnomocników procesowych będących radcami prawnymi. /-/ J.Zieliński /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz