II SA/Po 791/24

Dnia 13 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. C. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 30 września 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 9 maja 2024 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną drogą dojazdową przy ul. [...] [...]-[...] (działki nr ew. [...] i [...]) w K.. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 28 października 2022 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Na skutek zasięgnięcia opinii Zarządu Dróg Miejskich w K. (zwanego dalej "ZDM"), decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., nr [...], znak: [...], Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że ZDM, działając w imieniu Prezydenta – zarządcy dróg k. , wyraził negatywną opinię w odniesieniu do skomunikowania działek inwestora w związku z realizacją zamierzonej inwestycji. Stanowisko to ZDM zajął w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Prezydent podkreślił także, że jak wynika z treści pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 20 grudnia 2022 r., znak [...], układy drogowe graniczące z terenem inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie i nie tylko znajdują się bądź też krzyżują się z obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, co w czasie wezbrania lub powodzi może prowadzić do problemów komunikacyjnych związanych z dojazdem do posesji. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez inwestora, decyzją z dnia 20 marca 2023 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadniczo uzgodnienie z "właściwym zarządcą drogi" następuje w trybie art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") i jest ono bezwzględnie wymagane oraz determinujące materialnie treść decyzji administracyjnej, jeżeli właściwym zarządcą drogi byłby organ inny, aniżeli organ prowadzący postępowanie główne. W przypadku niniejszej sprawy zachodzi sytuacja, która wymaga innego spojrzenia na regulację z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Otóż Prezydent sam jest jednocześnie zarządcą drogi. W sprawie z wniosku odwołującego nie było więc wymagane uzgodnienie z "innym organem" w ścisłym tego słowa znaczeniu (dokonywane w formie postanowienia z art. 106 § 1 k.p.a.). Zdaniem Kolegium w kontrolowanej sprawie zachodziły podstawy, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak możliwości zapewnienia dla inwestycji obsługi komunikacyjnej w ustalonym przez inwestora wariancie. Organ odwoławczy podkreślił po pierwsze, że kwestia ta może być przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z jednej strony z przywołanego wyżej art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w którym ustawodawca (co do zasady) nakazuje uzgadniać inwestycje z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a drugiej strony z art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wedle którego w decyzji o warunkach zabudowy należy określić między innymi szczegółowe warunki obsługi inwestycji w zakresie komunikacji. Po drugie, jak wynika z opinii ZDM, z uwagi na istniejące uwarunkowania, w szczególności szerokość dróg w liniach rozgraniczających, w tym niewielką szerokość jezdni, a także zły stan techniczny tych nawierzchni, znacznie utrudniony dojazd od strony ulicy [...] - droga o nawierzchni gruntowej, nie jest możliwe zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym, ZDM zaopiniował negatywnie przedstawione warunki zabudowy terenu pod przedmiotową inwestycję. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez inwestora, prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obydwie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał przede wszystkim, że stanowisko ZDM, który wykonuje funkcję zarządcy dróg, a ta zaś przynależy do Prezydenta, nie jest stanowiskiem tegoż zarządcy. Stanowisko to musi zająć zarządca, chociaż oczywistym jest, że będzie się on posiłkować tym, co wskazała miejska jednostka organizacyjna. Opinia ZDM nie jest uzgodnieniem, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Prezydent miał obowiązek samodzielnie wskazać dlaczego zachodziły przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd podniósł, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami o drogach publicznych. Jednym z kryteriów oceny jest możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zatem w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, zaś stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy uzgodnienia projektu. Przytoczona norma nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. W tej sytuacji zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami o drogach publicznych. Do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu planowania, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych. W niniejszej sprawie Prezydent w zasadzie powielił stanowisko ZDM nie dokonując własnej oceny. Wypowiedź organu I instancji była lakoniczna i niewystarczająca. SKO zaś nie uczyniło niczego więcej. W piśmie z dnia 27 marca 2024 r. Prezydent zwrócił się do ZDM z zapytaniem, czy podtrzymuje stanowisko, jakie stało się podstawą jego poprzedniej decyzji. ZDM w pełni potwierdził to co wskazywał uprzednio. Decyzją z dnia 9 maja 2024 r., nr [...], znak: [...], Prezydent odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej przez niego inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent przyjął metodykę działania wskazaną przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Przyjmując za wytyczne zadania zarządcy drogi, Prezydent stwierdził, że nie można ustalić warunków zabudowy, ponieważ on, jako tenże zarządca negatywnie uzgadnia planowaną inwestycję. Działki inwestora znajdują się na terenie, któremu grozi zalewanie z uwagi na sąsiedztwo rzeki P. . Teren ten jest zbliżony do rzeki, a wyliczenie organów wodnych wskazują na podatność zalewania gruntów. Poza tym, Prezydent, jako zarządca k. dróg stwierdził, że ul. [...] jest za wąska. Na wysokości działek inwestora posiada ona nienormatywną szerokość, przez co niemożliwy będzie ruch dwustronny. Ponadto stan techniczny ul. [...] i otaczających te działki ulic nie pozwala na poprowadzenie ruchu kołowego, a każdy rodzaj ruchu po drodze publicznej musi być zapewniony. Prezydent podniósł, że budowa drogi o prawem przewidzianych parametrach mogłaby ten problem rozwiązać, ale to Rada Miasta K. musiałaby zabezpieczyć odpowiednie środki finansowe na ten cel. Inwestor złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Po stronie inwestora nie ma zgody na twierdzenia podniesione przez Prezydenta. Inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast Prezydent nie przeprowadził postępowania dowodowego w stopniu wystarczającym, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje, czy inwestycja może zostać zrealizowana. Kwestie parametrów drogi są rozpoznawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Prezydent, zdaniem inwestora, nie mógł czynić zarzutów w odniesieniu do stanu dróg publicznych. Decyzją z dnia 30 września 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że organ I instancji wypełnił ciążące na nim zobowiązanie wynikające z roli zarządcy dróg publicznych, co wyeksponował sąd administracyjny. Uwzględniono wymagania techniczne, aby zapewnić skomunikowanie działek, ujawniono zalewowość terenu działek inwestora. Kolegium stwierdziło, ze ul. [...] ze względu na swój stan techniczny i wymiary, nie jest w stanie zapewnić należytej komunikacji działkom inwestora. Przepisy u.p.z.p. wymagają przecież uzgodnienia inwestycji z zarządcą dróg, stąd Prezydent musiał kierować się treścią swoich obowiązków wynikających z przepisów o drogach publicznych. SKO dało zatem do zrozumienia, że wszystkie wymagania, zarzucane w odwołaniu, zostały spełnione przez organ I instancji i zasadnie odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. P. G. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Uzasadnienie skargi jest niemalże tożsame z uzasadnieniem odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący położył główny nacisk na kwestię stanu technicznego oraz rozmiarów ul. [...]. Zdaniem skarżącego, niezasadnie zaniechano przeprowadzenia opinii biegłego geodety, który mógłby wykazać prawdziwe wymiary drogi. Poza tym, ZDM wskazał, że ul. [...] nie jest wyłączona z ruchu i zapewnia ona dojazd do działek skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę w dniu 13 marca 2025 r. stawił się pełnomocnik skarżącego. Za organ II instancji nie stawił się nikt, pomimo zawiadomienia o terminie rozprawy. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie decyzji. W czasie rozprawy podniósł fakt, że ul. [...] stanowi dojazd do innych działek już zabudowanych, stąd niezrozumiałe jest to, dlaczego odmawia się ustalenia warunków zabudowy dla działek skarżącego. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkaniowych jednorodzinnych przy ul. [...] w K.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zanim jednak Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad istotą sprawy należy wyraźnie wyartykułować to, że Sąd w składzie orzekającym jest związany oceną prawną i zaleceniami co do dalszego postępowania, jakie tut. Sąd sformułował w swoim prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Po [...]. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża normę prawną ustanawiającą zasadę, że jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zapadło już prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, to stanowisko, jakie zostało w nim zajęte, jest wiążące dla organu administracji publicznej, i jeżeli nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tego stanowiska – zmiana stanu faktycznego, prawnego albo podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny – to organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu uwzględnić takie stanowisko. Innymi słowy, organ administracji publicznej ma obowiązek postępować według zaleceń sądu administracyjnego, aby rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Norma art. 153 p.p.s.a. nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1872/12). Jeżeli organ administracji publicznej uchyli się od obowiązku realizacji zaleceń, jakie skierował do niego sąd administracyjny albo przyjmie odmienną wykładnię przepisów prawa niż przeprowadził ją sąd, świadczy to o wadliwości decyzji, co kwalifikuje ją do uchylenia w ponownie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2669/15). Tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] wskazał, że Prezydent, jako zarządca k. dróg, ma obowiązek samodzielnie zająć stanowisko, co będzie nosiło znamiona uzgodnienia projektu decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. W prawomocnym wyroku wskazano pewną metodykę postępowania, jaką należałoby przyjąć, aby dopełnić obowiązku przeprowadzenia uzgodnień. Rolą Sądu w składzie orzekającym będzie teraz w pierwszej kolejności zbadać, czy Prezydent dopełnił ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Już teraz można stwierdzić, że organ I instancji wywiązał się ze swojego obowiązku, a Kolegium zasadnie utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Skarżący zamierzył realizację inwestycji polegającej na budowie de facto osiedla domów jednorodzinnych. Prezydent oraz SKO konsekwentnie odmawiają ustalenia warunków zabudowy, ponieważ istnieją poważne problemy z dostępnością działek skarżącego do drogi publicznej. Faktyczny dostęp jest, ale istnieją poważniejsze przeszkody, niż styczność działek z drogą. Prezydent, który w niniejszej sprawie działał jako organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, ale także jako zarządca dróg miasta K., zwrócił uwagę na trzy zasadnicze determinanty, które wskazują, że chociaż zachodzi styczność działek skarżącego z ul. [...], to jednak nie jest możliwa konstatacja, iż został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tymi determinantami są: 1) za wąska szerokość ul. [...] na wysokości działek skarżącego; 2) zły stan techniczny ulicy (de facto drogi dojazdowej do pól uprawnych); 3) zalewowość tych terenów z uwagi na sąsiedztwo rzeki P. . W ocenie Sądu w składzie orzekającym, wyjaśnienia organu I instancji spełniają wymóg, jakie zostało nakreślony w prawomocnym wyroku. Tutejszy Sąd podniósł wówczas, że: "Zatem w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, zaś stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy uzgodnienia projektu". Prezydent stwierdził, że nie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy, gdyż ww. determinanty nie pozwalają na wprowadzenie ruchu kołowego. Przez dostęp do drogi publicznej rozumie się z kolei bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości, że działka skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej. Tą drogą jest ul. [...] w K.. Jest to droga publiczna, bowiem widnieje ona w spisie ulica i placów miasta K. pod poz. [...] (zob. https://www.bip.k. .pl/rejestry/wykaz-ulic/wu_2024_07_17.pdf). Sąd zwraca uwagę na definicję drogi z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.p."). Według definicji ustawowej, droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ustawodawca wymienia cele, na jakie przeznaczona jest droga. Wymienia się ruch lub postój pojazdów, ruch pieszych, ruch osób poruszających się dzięki urządzeniom wspierającym ruch, a także jazdę wierzchem lub pędzenie zwierząt. Wystarczy więc, że droga będzie spełniała jedną z tych funkcji, aby mówić o drodze w myśl u.d.p. Nie jest konieczne, aby droga spełniała te wszystkie funkcje jednocześnie, gdyż w takiej sytuacji nie można byłoby mówić o drogach. Skarżący wskazał, że jego inwestycja ma obejmować budowę budynków mieszkalnych. W budynkach tych, przynajmniej w niektórych, przewidziano garaże dla pojazdów samochodowych. Jest to w pełni zrozumiałe posunięcie, ponieważ nie da się zaprojektować obiektu budowlanego bez wskazania miejsc postojowych, pomijając możliwość odstąpienia od przepisów prawnobudowlanych, na co zgodę wydaje minister właściwy do spraw budownictwa. Warto więc zwrócić uwagę na treść § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1255, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Powołany przepis stanowi: "Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne [ust. 1 – uw. Sądu]. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne [ust. 2 – uw. Sądu]". Zacytowany przepis wyraźnie wskazuje, że nie można nie zaprojektować obiektu budowalnego bez miejsc postojowych, które będą skomunikowane z działką. W niniejszej sprawie pojawia się istotny problem braku skomunikowania, co zdaniem Sądu, SKO oraz Prezydenta, nie budzi wątpliwości. Ulica [...] w K. stanowi de facto drogę dojazdową do pól uprawnych, po której przeważnie poruszają się pojazdy rolnicze. Od razu należy odnieść się do argumentacji podniesionej podczas rozprawy sądowej. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że przecież przy ul. [...] znajdują się domostwa oraz inne zakłady. Jest to fakt niezaprzeczalny, jednakże należy zauważyć, że ulokowanie osiedla składającego się z 11 budynków mieszkalnych, gdzie obecnie średnio na jeden z nich przypadają dwa pojazdy, sprawia, iż wprowadzenie tak zintensyfikowanego ruchu samochodowego wymaga innego spoglądania na wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ulica [...] jest drogą polną. Ulica ta na wysokości działek skarżącego jest za wąska dla zapewnienia prawidłowego ruchu kołowego w dwóch kierunkach. Jest to także droga, która nie spełnia żadnych wymagań technicznych, co do nawierzchni. Poza tym, co potwierdziły organy Wód [...], ul. [...] w K. znajduje się w pobliżu koryta rzeki P. , co stwarza zagrożenie zalewania tych terenów. Miasto K. jest zobowiązane do dbania o stan dróg publicznych, ale nigdzie nie znajdzie się przepisu, który obligowałby samorząd gminny do utwardzania dróg i zapewniania im parametrów opisanych w aktualnych przepisach prawa. Prezydent, jako zarządca dróg miejskich miasta K., decyduje autonomicznie czy i jaką drogę zbudować, wyremontować, a także przesądza o sposobie jej utrzymywania. Nie ma bowiem przepisu prawnego, który wymagałby od zarządcy drogi budowanie nowych dróg, tudzież poprawianie ich komunikacji. Gdyby tak było, każdy mógłby dochodzić swoich roszczeń o budowę drogi celem skomunikowania działki. Jest to niemożliwe. Zestawiając ze sobą treść art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. a także § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia, należy wskazać, że dostęp do drogi publicznej nie może być fikcyjny, a zapewnienie miejsc postojowych wymaga zagwarantowania komunikacji dedykowanej pojazdom (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 358/20). Musi to być dostęp pozwalający na przejazd i przejście na działkę jednocześnie. Dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 610/22). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest stwierdzenie tego, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny." (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1042/16, podobnie – wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 156/19). W zacytowanym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawnia się koniunkcja poprzez użycie spójnika "i". Musi być zatem możliwy przejazd i przejście jednocześnie. Niespełnienie choćby jednego z tych wymagań uniemożliwia uznanie działki za posiadającą dostęp do drogi publicznej. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który stwierdził, że dostęp zakłada konieczność istnienia drogi, umożliwiającej zarówno ruch pieszy, jak i ruch pojazdów. Ciąg pieszy takiej możliwości nie daje (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 120/21). Działki skarżącego mają zapewniony dostęp pieszy, jednakże dostęp dla pojazdów jest dalece wątpliwy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 418/12). Stanowisko orzecznictwa, które przykładowo przywołano w dwóch poprzednich akapitach, jest zbieżne z poglądem Sądu w składzie orzekającym – dostęp do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie może ograniczać się wyłącznie do styczności (bezpośredniej lub pośredniej) z drogą publiczną, ale musi to być taki dostęp, aby możliwy był też przejazd i jednocześnie przejście na tę działkę, skoro wymaga tego § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W niniejszej sprawie mowa jest o dostępie do ul. [...] w K., która stanowi na całej długości granicy działek skarżącego – drogę polną. Sąd ma na względzie także i to, że działki skarżącego mają styczność z ul. [...] oraz [...], ale to z ul. [...] ma odbywać się wjazd na teren inwestycji. Nie ma faktycznej możliwości zaprojektowania zjazdu z drogi na działkę, co skrupulatnie wyjaśnił Prezydent. Musiałoby to prowadzić do przejazdu przez teren w ulicy [...] niedostosowany do jakiegokolwiek ruchu kołowego, a następnie prowadzić na działki skarżącego. Należy mieć na uwadze, że zarządca dróg gminnych jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego we wszystkich aspektach ruchu. Nie może dopuścić, aby pojazdy poruszały się po powierzchni niedostosowanej do ruchu z uwagi na ukształtowanie terenu i brak odpowiedniej szerokości "jezdni", a następnie wjeżdżały na działkę. Skarżący uważa, że możliwy jest przejazd na jego działki. Gdyby tak było, skarżący musiałby poruszać się pojazdem po terenie zalewowym nie posiadającym w zasadzie jezdni dostosowanej do dwukierunkowego ruchu. Bezpieczeństwo ruchu nie może prowadzić do zezwolenia na ustalenie warunków zabudowy. Gdyby doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy to organ administracji architektoniczno-budowlanej, związany tą decyzją, musiałby wydać pozwolenie na budowę w zakresie budowy zjazdu. Taki stan rzeczy byłby niedopuszczalny. Jednocześnie skarżący nie ma i nie może mieć narzędzi do zmuszania zarządcy dróg do prowadzenia jakichkolwiek działań inwestycyjnych zmierzających do dostosowania połączenia komunikacyjnego z działką inwestora. Uwagę Sądu zwraca fakt, że skarżący nie podniósł zasadniczo żadnych zarzutów. Dlatego też należało odnieść się do całokształtu okoliczności sprawy. Skarżący zarzucał nieprawidłowości w postępowaniu przed ZDM. Należy nadmienić, że istotnie ZDM jest jednostką organizacyjną Miasta K., która wykonuje kompetencje zarządcy dróg – Prezydenta. Oznacza to, że opiniowanie, wymagane w myśl art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. odbywa się de facto w ramach jednego i tego samego organu. Nie jest więc wymagane wydawania odrębnego postanowienia w myśl art. 106 § 1 k.p.a., o czym tut. Sad przesądził w poprzednim wyroku (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 324/21). Nawet w przypadku, gdy ten sam organ prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i jednocześnie jest organem uzgadniającym, to żaden przepis nie wyłączył kompetencji jednostki uzgadniającej do zajęcia stanowiska z tym, że nie następuje to w trybie określonym w art. 106 k.p.a. Innymi słowy, fakt, że organ główny "opiniuje", czy "uzgadnia" warunki zabudowy ze swoimi jednostkami podległymi, nie jest praktyką nieprawidłową. Istotne jest natomiast, że konkluzje z takiego wewnętrznego współdziałania powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji głównej. I tak też stało się w niniejszej sprawie. Skarżący zarzuca Prezydentowi, że przepisał do uzasadnienia swojej decyzji opinię ZDM. Wszakże stanowiska jednostek współdziałających z prezydentem miasta na prawach powiatu są w istocie jego stanowiskami (wydanych z uwagi udzielonych przez niego pełnomocnictw) [wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 457/19]. Nie było zatem żadnych nieprawidłowości w zakresie pozyskiwania stanowiska ZDM. Nie było podstaw do wzywania organu, aby ten zlecił przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego – geodety. ZDM jest jednostką organizacyjną Miasta K., która w swojej strukturze organizacyjnej posiada wykwalifikowanych pracowników. Ci zaś posiadają wiedzę fachową z zakresu drogownictwa, tj. budowy dróg, bezpieczeństwa drogowego. Spełniając zadania, o których mowa w u.d.p., ZDM wie jakie są szerokości każdej z dróg miejskich w K.. To pozwoliło natomiast na jednoznaczną ocenę możliwości zapewnienia prawidłowej komunikacji pomiędzy ul. [...] a działkami skarżącego. Sąd dostrzegł, że decyzja Prezydenta nie zawiera analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. SKO nie zleciło jej przeprowadzenia. Jest to poważny błąd ze strony organów wydających warunki zabudowy, ponieważ nie uczyniono zadość przepisowi art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Jednakże, na gruncie niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy podjęły się oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Prawidłowy wynik badań, jaki otrzymali, a więc wniosek o braku dostępu do drogi publicznej, a właściwie dostępu do drogi za pośrednictwem komunikacji pojazdowej, sprawił, że korzystanie z usług urbanisty byłoby dalece niecelowe z uwagi na ekonomię procesową. Sąd uznaje więc, że naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p., chociaż istotne, nie wpływa na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd dostrzegł także niedoskonałości w uzasadnieniu decyzji SKO. Organ II instancji powinien więcej wyeksponować własnego poglądu na temat roz-poznawanego odwołania, jednakże z uwagi na przepis art. 153 p.p.s.a., SKO zasadnie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uchylanie decyzji Kolegium tylko dla celów poprawienia uzasadnienia tej decyzji jest również dalece nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono żadnych przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.