II SA/Po 807/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Prezydenta Miasta K. (dalej również jako: Prezydent Miasta) decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz nadbudowie o jedną kondygnację części istniejącego budynku [...] w celu przeznaczenia powstałej powierzchni na cele usługowe (aptekę) na terenie położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] (obręb [...]). Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta wskazał art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). W osnowie decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji organ I instancji jako funkcję planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wskazał: budynek usługowy, zjazdy z działki na drogę publiczną, lokalizacja terenów zieleni, lokalizacja śmietnika, dojścia i dojazdy, lokalizacja miejsc postojowych, lokalizacja miejsca dostaw i rozładunku towarów, a ponadto określił następujące podstawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy: 1) lokalizacja istniejącego budynku przeznaczonego do przebudowy, nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania - zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym do decyzji, 2) intensywność zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji) - bez zmian, 3) udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 15% powierzchni terenu inwestycji, 4) powierzchnia zabudowy budynku - bez zmian, 5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po jego nadbudowie - do 8,5 m, 6) geometria dachu budynku po jego przebudowie i nadbudowie: kąt nachylenia płaci dachowych - ok. 5º; układ połaci dachowych - dach płaski, ze spadkiem technologicznym; kierunek głównej kalenicy dachu - nie dotyczy, 7) wysokość budynku po jego przebudowie i nadbudowie, liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu - maks. 8,5 m, 8) projektowany obiekt należy harmonijnie wkomponować w układ przestrzenny sąsiednich budynków, 9) w projekcie zagospodarowania działki należy uwzględnić usytuowanie elementów zieleni, lokalizację miejsc postojowych, lokalizacje zjazdów na działkę z drogi publicznej, lokalizacje dojść i dojazdów, lokalizacje miejsca dostaw i rozładunku towarów oraz miejsc składowania towarów, 10) w projekcie zagospodarowania działki należy wprowadzić strefę zieleni izolacyjnej, zimozielonej o zróżnicowanej wysokości od strony funkcjonującej na nieruchomościach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 11) w projekcie zagospodarowania działki należy zarezerwować teren pod docelowe poszerzenie drogi publicznej - ul. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym, 12) istniejące na terenie inwestycji znaki geodezyjne należy chronić, w szczególności nie wolno dopuścić do naruszenia ich lokalizacji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - dalej: rozporządzenie wykonawcze), występuje tego rodzaju zabudowa, która pozwala na stwierdzenie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym i ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie organ uszczegółowił, że obszar analizowany wyznaczył w odległości ok. 350-450 m od terenu inwestycji, tj. nieco większej niż minimalna, która w tym wypadku wynosiłaby 345 m (3 x 115 m - szerokość frontu działki), w celu objęcia nią poszczególnych kwartałów zabudowy, zgodnie z przebiegiem dróg publicznych oraz geodezyjnych granic nieruchomości położonych na obszarze analizowanym, tworzących zwarty obszar zabudowany i zainwestowany. Dalej wyjaśnił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa różnorodna zarówno co do gabarytów poszczególnych budynków, jak i ich funkcji: zabudowa usługowa (budynki usługowe), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki mieszkalne jednorodzinne na wyodrębnionych działkach - z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażowymi, jak również obiekty infrastruktury technicznej (stacja [...]). Zwracając uwagę na występowanie m.in. wzdłuż ul. [...] i ul. [...] (zauważalna koncentracja obiektów usługowych) – w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w nieco dalszej odległości od terenu inwestycji – szeregu budynków usługowych (zarówno o znaczeniu ogólnomiejskim, jak i z branży: budowlana, spożywcza, instalacyjna i samochodowa), organ stwierdził spełnienie dla projektowanego budynku usługowego (apteki) warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Ze względu na charakter planowanej zabudowy polegającej na przebudowie oraz nadbudowie o jedną kondygnację części istniejącego budynku położonego w głębi działki budowlanej, organ stwierdził, że nie wymaga ustalenia linia zabudowy dla nowoprojektowanej zabudowy ani wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy terenu działki, który nie ulegnie zmianie, jak również szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku. Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ ustalił (odwołując się do przepisu § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego) na podstawie danych szczegółowo przedstawionych w analizie dotyczących budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku. Ze względu na nieregularność przebiegu i tworzenie uskoków organ ustalił ten parametr na poziomie do maksymalnie 8,5 m, zgodnie z wnioskiem inwestora. W tym zakresie, odwołując się do wniosków analizy, organ wskazał na występowanie w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji budynków o porównywalnej wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej oraz zgodność z uwarunkowaniami architektonicznymi i urbanistycznymi obszaru poddanego analizie. W odniesieniu do kształtu dachu i wysokości planowanej zabudowy organ, powołując się na brzmienie § 8 rozporządzenia wykonawczego, stwierdził, że należy ten parametr ustalić na podstawie parametrów występujących bezpośrednio na działkach sąsiednich, podobnie jak w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazując, że wysokość budynków w sąsiedztwie waha się od 3 do 15 m, jak również, że występuje zabudowa o zróżnicowanej geometrii dachu oraz wysokości do najwyższego punktu dachu, organ podsumował, że generalnie budynki położone na obszarze analizowanym mają dachy płaskie, dachy jedno-, dwu- lub wielospadowe o różnym kącie nachylenia połaci dachowych i różnym kierunku górnej krawędzi połaci dachu, a pewna prawidłowość ze względu na podobieństwo funkcji i gabarytów dotyczy budynków usługowych, w którym to segmencie dominują budynki o dachach płaskich. Przy tak kształtującej się argumentacji organ stwierdził, że ustalone parametry dotyczące geometrii dachu i wysokości budynku znajdują pełne odzwierciedlenie w zabudowie znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie i odpowiadają wnioskowi inwestora. W konsekwencji organ ustalił, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Ponadto wyjaśnił, że działalność usługowa o zakresie wynikającym z wniosku inwestora nie jest zaliczona do inwestycji uciążliwych (mogących znacząco oddziaływać na środowisko), a przy tym powinna ona – z racji swojej funkcji – charakteryzować się zachowaniem odpowiednich określonych przepisami norm, w tym przede wszystkim norm hałasu. Odnosząc się do zastrzeżeń i opinii stron postępowania, organ wskazał, że zgłoszone uwagi nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Wobec tego organ nie uwzględnił uwag dotyczących dominujących gabarytów projektowanego budynku ani uwag dotyczących ewentualnego negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na warunki życia mieszkańców sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W tym zakresie organ stwierdził, że to na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę możliwe będzie rozpatrzenie kwestii dotyczących wpływu projektowanego obiektu na warunki życia mieszkańców sąsiednich budynków. Za pozbawione związku ze sprawą organ uznał kwestie dotyczące wpływu projektowanej nadbudowy budynku [...] (na potrzebny planowanej apteki) na podstępowanie administracyjne dotyczące nadbudowy innego budynku usługowego do czterech kondygnacji. Nadto organ zaznaczył, że w treści przedmiotowej decyzji zawarł szereg obostrzeń dotyczących możliwości funkcjonowania planowanej inwestycji w celu zapewnienia jej funkcjonowania w sposób zgodny z zastanym już zainwestowaniem mieszkaniowym na terenie nieruchomości sąsiednich. Wyjaśnił, że w szczególności obostrzenia te dotyczą konieczności zachowania odpowiednich norm hałasu oraz ograniczenia ewentualnych uciążliwości świetlnych, a także wprowadzone zostały wymogi co do urządzenia stref zieleni, w tym zieleni izolacyjnej, jak i obowiązek zapewnienia na terenie inwestycji wystarczającej liczby miejsc postojowych. Zarazem organ stwierdził, że egzekucja warunków dotyczących ochrony sąsiadów przed ewentualnymi uciążliwościami należy do organów nadzoru budowlanego lub inspekcji ochrony środowiska. W odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy T. i W. K. (działający za pośrednictwem pełnomocnika procesowego) zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania: art. 7-art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 2) przepisów art. 53 ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą interpretację, a co za tym idzie błędne ich zastosowanie; 3) przepisów § 1 i następnych rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz.U. nr 171, poz. 1395, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wymogów lokalu apteki) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; 4) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna wykazała, iż w obszarze analizowanym wysteruje zróżnicowana zabudowa, charakterystyczna dla zurbanizowanych dzielnic [miasta], która to różnorodność dotyczy zarówno funkcji, jak i gabarytów poszczególnych obiektów. W granicach obszaru analizowanego występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny, budynki gospodarcze i garażowe oraz budynki infrastruktury technicznej, jak również budynki usługowe. Dalej Kolegium wyjaśniło, że wskazane we wniosku działki nr [...] i [...] tworzą funkcjonalną całość będącą działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Organ odwoławczy zaaprobował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego przez organ I instancji i wyjaśnił, że z uwagi na zakres inwestycji konieczne jest jedynie ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz geometrii dachu. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono uwzględniając zabudowę na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie – działki nr [...], [...] i [...], zaś wysokość elewacji budynków na tych działkach wynosi 8,5 m, 7 m i 7,5 m, a zatem wyznaczenie dla planowanej nadbudowy tego parametru na poziomie maksymalnie 8,5 m jest zgodne z § 7 rozporządzenia wykonawczego. Wskazując na dominowanie wokół działek inwestora zabudowy o dachach płaskich, organ odwoławczy za zasadne uznał ustalenie, że projektowany budynek powinien mieć dach płaski ze spadkiem technologicznym i kąt nachylenia połaci dachowych ok. 5%. Nadto zwrócił uwagę na to, że analiza wykazała, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, a na zasadzie art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u,p.z.p. nie ma zastosowania, gdyż nieruchomość znajduje się w granicach administracyjnych Miasta [...], jak również nie występuje niezgodność z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało również, ze na terenie Miasta [...] zarządcą wszystkich dróg jest Prezydent Miasta, wobec czego nie ma podstaw do przeprowadzenia uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem organu II instancji nietrafny okazał się zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów regulujących warunki, jakie winny spełniać lokale przeznaczone na apteki, bowiem kwestie te należą do kompetencji organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę. Skargę na decyzję Kolegium wnieśli T. i W. K. (działający za pośrednictwem pełnomocnika procesowego), którzy domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub zmiany zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, a także przeprowadzania dowodów z akt postępowań administracyjnych prowadzonych przez Prezydenta Miasta: znak [...] i [...] na okoliczność błędnego określenia stron niniejszego postępowania. Zaskarżonej decyzji przedstawili zarzuty analogiczne jak w odwołaniu, a także dodatkowo zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wskazali na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Kwestionowali zakwalifikowanie wniosku inwestora jako dotyczącego dwóch działek, tj. [...] i [...], bowiem materiałów kartograficznych dołączonych do wniosku i decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowany do przebudowy budynek jest położony tylko na jednej działce - nr [...], a przepisy powołanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie posługują się pojęciem funkcjonalnej całości działki, którego użyło Kolegium w uzasadnieniu decyzji. Takie założenie organów spowodowało błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, co narusza zarówno przepisy art. 61 ust,. 12 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Skarżący podnieśli, że organy administracji nie zwróciły się do inwestora z zapytaniem dotyczącym sprecyzowania obszaru działek, na których ma być przeprowadzona inwestycja, czym naruszone zostały przepisy art. 7-art. 9 k.p.a., a w konsekwencji objecie przez organ I instancji przedmiotem analizy funkcji cech zagospodarowania i zabudowy terenu tak dużego obszaru doprowadziło do błędnych wniosków, że projektowana inwestycja wpisuje się w funkcję usługową, pomimo faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej, względnie garażowej czy gospodarczej. Podnieśli, że organ II instancji sam przyznał, iż granice analizowanego obszaru wyznaczono w odległości 350-450 m, co stanowi przekroczenie trzykrotnej szerokości frontu działek nr [...] i [...]. Skarżący zakwestionowali także uzyskanie przez organ I instancji uzgodnienia z Zarządu Dróg Miejskich w K. w formie lakonicznej opinii, podczas gdy powinno to nastąpić w formie postanowienia, co narusza przepisy art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W tym zakresie zarzucili, że organ I instancji nie rozeznał, czy planowane połączenie z drogą publiczną wpłynie w jakiś sposób na ruch uliczny, nie odniósł się do przeszkód natury technicznej oraz nie stwierdził, jaki wpływ ma zmiana zagospodarowania działki i ruch na tej działce na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie skarżących organy powinny były wziąć pod uwagę pod uwagę kwestie dotyczące wymogów przepisów szczególnych w zakresie usytuowania lokalu apteki, w zależności do jej rodzaju, która to kwestia miała zasadniczy wpływ na komunikację w obrębie działki nr [...] i zagospodarowanie terenu. Ponadto w tak ustalonym stanie faktywnym należało uznać, że pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku o wydanie warunków zabudowy stoją na przeszkodzie przepisy szczególne w postaci przedmiotowego rozporządzenia w sprawie wymogów lokalu apteki. Analogicznie jak w odwołaniu skarżący kwestionowali stanowisko organów co do braku związku pomiędzy analizowaną rozbudową [obiektu] z przeznaczeniem jej na aptekę, a rozbudową budynku zakładu opieki zdrowotnej i wytknęli również brak rozważań co do postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy na tych samych działkach – postępowania znak [...] dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku opieki zdrowotnej oraz jego rozbudowie, a także postępowania znak [...] dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku opieki zdrowotnej oraz jego rozbudowie, które zostało umorzone z uwagi na cofniecie wniosku przez inwestora. Wskazując na aktualny stan zagospodarowania terenu inwestycji, skarżący podnieśli, że na terenie inwestycji brak jest wystarczającej ilości miejsca dla usytuowania parkingów obsługujących działalność usługową w postaci prowadzenia apteki i usługi medycznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto podniosło, że prawem inwestora jest wskazanie działek, na których zamierza realizować inwestycję, a na mapie stanowiącej załącznik do decyzji widać wyraźnie, że przedmiotowe działki tworzą funkcjonalną całość. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Nadto wskazał, że decyzją z dnia [...] 2014 r. Prezydent Miasta K. wydał pozwolenie na budowę w postępowaniu, w którym skarżący nie byli stronami postępowania. Dalej podniósł, że na działkach nr [...] i [...] żadne roboty się nie toczą. Domagał się również zasądzenia kosztów postępowania. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd nie uznał za stosowne przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących akta innych postępowań administracyjnych dotyczycących ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Przeprowadzenie takich dowodów nie dotyczyłoby bowiem żadnej istotnej wątpliwości, od której wyjaśnienia zależałoby rozstrzygnięcie niniejszej spawy, a tylko w takiej sytuacji dopuszczalne byłoby przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Przeciwnie, akta przedmiotowej sprawy administracyjnej pozwalają na prawidłowe skontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nadto należy wspomnieć, że sad administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), zatem bierze pod uwagę całokształt jej okoliczności, w tyj twierdzeń stron postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przy tym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1); charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2); Z kolei przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że to kształt wniosku inwestora zakreśla ramy przedmiotowe i podmiotowe sprawy, w której organ rozstrzyga w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji ten sam teren może być przedmiotem wniosków różnych lub tych samych podmiotów wskazujących różne sposoby planowanego zagospodarowania i zabudowy terenu rozumianego jako cała nieruchomość, jedna działka lub więcej działek budowlanych stanowiących jedną lub więcej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie trafnie wyznaczony został obszar analizowany w relacji do szerokości frontu terenu objętego inwestycją. Inwestor, wskazując we wniosku teren inwestycji jako działki nr [...] i [...], korzystając z przysługujących mu [uprawnień] wskazał na jakim terenie będzie realizował inwestycję polegającą na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku [...] na budynek usługowy (aptekę). Trzeba mieć na uwadze, że inwestor jest właścicielem przedmiotowych działek stanowiących odrębne nieruchomości (dane z ewidencji gruntów), jakkolwiek razem stanowiące zwarty kompleks gruntów. Dostęp do drogi publicznej - ul. [...] odbywa się bezpośrednio z działki nr [...], zaś sam budynek [...] położony jest w głębi przedmiotowego terenu, na działce nr [...]. Niewątpliwie też obowiązek zapewnienia w granicach terenu inwestycji odpowiedniej liczby miejsc parkingowych określonych w decyzji warunkach zabudowy dotyczy całości terenu, tj. działek nr [...] i [...]. Wprawdzie trafnie skarżący zwrócili uwagę, że pojęcie funkcjonalnej całości nie występuje w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym cech terenu inwestycji, jednak skarżony organ, posługując się tym zwrotem, trafnie oddał charakterystykę przedmiotowego terenu i w ten sposób niejako dodatkowo wzmocnił argumentację przemawiającą za tym, że to całość obydwu działek stanowi teren inwestycji w kształcie zgodnym z zamierzeniem wnioskodawcy. Brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że inwestor niezgodnie z rzeczywistymi zamiarami określił we wniosku teren objęty swoim przedsięwzięciem. Idąc dalej, stwierdzić należy, że skoro w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), jak również dla danego terenu mogą być zaproponowane różne warianty zainwestowania, to z faktu toczenia się innego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działek nr [...] i [...], obejmujących inwestycję w innym kształcie (skarżący sami wskazali na to, że osobne postępowania dotyczyły inwestycji polegającej na przebudowie lub rozbudowie sąsiedniego budynku usług medycznych oraz jego nadbudowie), nie można wywieść podstaw do obligatoryjnego połączenia takich spraw w jednym postępowaniu. Należy mieć na uwadze, że stan faktyczny tych spraw nie był tożsamy (poszczególne inwestycje dotyczyły tych samych działek, ale różnych obiektów budowanych istniejących na tych działkach i różnego zakresu robót budowlanych - rozbudowy lub przebudowy, połączonych z nadbudową). Ponadto przepis art. 62 k.p.a. jest przepisem fakultatywnym, umożliwiając połączenie kilku odrębnych spraw w jednym postępowaniu, nie zaś bezwzględnie nakazującym organowi określone działanie [proceduralne]. Za całkowicie nietrafny należy również uznać zarzut dotyczący kwestii zawieszenia któregoś z toczących się postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Przywołany przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wystarczający powód do stwierdzenia, że możliwe jest toczenie się kilku równoległych postępowań dotyczących wniosków różnych inwestorów dotyczących inwestycji o odmiennym kształcie. W sprawie nie zaszły obligatoryjne przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego, w szczególności przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., która uzależnia dopuszczalność zawieszenia postępowania od konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Inne postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla odmiennej inwestycji na tym samym terenie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przywołanego przepisu procedury administracyjnej. Nie zachodziły również podstawy do fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., bowiem to uzależnione jest przede wszystkim od wniosku strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Biorąc pod uwagę, że zasadniczy spór dotyczy w niniejszej sprawie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, stwierdzić należy, że organy przyjęły w sprawie do analizy obszar adekwatny do wymogów niniejszej sprawy. Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (przepis ten stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy [u.p.z.p.], w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest niezbędnym minimum (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/kr 1276/13, LEX nr 1493091). Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy lub chociażby z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Ustalając granice obszaru analizowanego, organ powinien mieć na względzie ustawową zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza urbanistyczną przeprowadzona w niniejszej sprawie, a w ślad za nią uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy, jednoznacznie wskazują powody, dla których obszar analizowany został wyznaczony w większej odległości od granic terenu inwestycji niż trzykrotność szerokości frontu działki (terenu inwestycji). Wskazane motywy natury urbanistycznej są całkowicie przekonujące i wiarygodne, odwołując się do pewnej urbanistycznej całości, jaką tworzą poszczególne kwartały zabudowy w granicach wyznaczonych drogami publicznymi, jak również wskazując na potrzebę uwzględnienia całości obszaru działek znajdujących się w promieniu obszaru analizowanego. Sposób i zakres wyznaczania obszaru analizowanego w niniejszej sprawie pozwolił organowi na kompleksowe objęcie analizą pewnej [...] urbanistycznej całości i był działaniem adekwatnym do rzeczywistego stanu rzeczy konkretnej rozpatrywanej sprawy, pozwalając na jednoznaczne zbadanie funkcji i rodzajów zabudowy oraz poszczególnych wskaźników i parametrów występujących na przedmiotowym obszarze. Nie sposób w tym zakresie doszukać się w działaniu organów naruszenia przepisów powołanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Idąc danej, stwierdzić należy, że bezsprzecznie organy trafnie ustaliły spełnienie w niniejszej sprawie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, szczegółowo opisując rodzaje zabudowy, jaka występuje w sąsiedztwie, w tym zwracając uwagę nawet na konkretne rodzaje usług, jakim służy zabudowa zlokalizowana na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Niewątpliwie na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym istnieje już zabudowa usługowa (ośrodek zdrowia - przychodnia), czego skarżący nie kwestionują. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publikowany w Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publikowany w Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publikowany w Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publikowany w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publikowany w Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publikowany w Lex nr 284499 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), a z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie. Pamiętać przy tym należy o ratio legis art. 61 u.p.z.p. którym jest ochrona określonego w art. 2 pkt 1 tej samej ustawy ładu przestrzennego. Regulacja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie powinno to doprowadzać do nadmiernego jej ograniczenia. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, publikowany w Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, publikowany w Lex nr 320109). Istnienie na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym zabudowy usługowej (ośrodek zdrowia - przychodnia) czyni także nietrafnym zarzut nienależytego rozpatrzenia kwestii uwarunkowań komunikacyjnych na terenie inwestycji, jak i w sąsiedztwie. Zdaniem Sądu organ I instancji odpowiednio wnikliwie omówił kwestie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji w osnowie i uzasadnieniu decyzji, wskazując sposób tej obsługi i zastrzeżenia dotyczące ewentualnej przebudowy zjazdów. Nadto trzeba wyjaśnić, że trafne jest stanowisko Kolegium co do tego, że w niniejszej sprawie nastąpiła sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest zarazem zarządcą drogi. Nie można zatem uznać, że jednostka organizacyjna gminy, jaką jest dany wyodrębniony zarząd dróg miejskich, byłaby jest innym organem w myśl art. 106 § 1 k.p.a. Wobec tego swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi, a co więcej - nawet nie może w takiej sytuacji procesowej przybrać formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby zażalenie. W przypadku gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach, opinia w tym przedmiocie po prostu nie ma formy postanowienia. Niemniej jednak treść tego rodzaju opinii lub inne odnoszące się do takiego stanowiska omówienie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Tak też się stało w przedmiotowej sprawie. W związku z tym nie można uznać zasadności zarzutu skargi w tym zakresie. Ponadto należy wyjaśnić, że kwestia dotycząca prawidłowości ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu, a zatem naruszenia art. 28 k.p.a. i zarzut domniemanego pominięcia niektórych podmiotów w ramach ustalania kręgu stron postępowania (mieszkańców budynków przy ul. [...]), nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie mogli skutecznie podnieść zarzutu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów, bowiem zarzut pominięcia określonych osób (jako stron postępowania) może skutecznie podnosić tylko osoba, której prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, a nie inny podmiot, który uważa, że udział tej osoby jest korzystny dla jego interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1827/09, ONSAiWSA 2012/3/39, LEX nr 1165397). Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a. uzasadniający zastosowanie przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. może zgłosić jedynie ten podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu w warunkach uzasadniających wznowienie postępowania, co w tym wypadku następuje jedynie na wniosek strony (art. 147 zd. drugie k.p.a.). W następnej kolejności trzeba zauważyć, że rozpatrywanie na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie wymogów lokalu apteki jest niedopuszczalne. Nie są to bowiem przepisy szczególne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., skoro nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie zagospodarowania nieruchomości, lecz jedynie szczególne wymogi [w] zakresie technicznych i funkcjonalnych cech lokalu apteki. Nie sposób zatem wymagać, aby organy rozstrzygające w przedmiocie warunków zabudowy, które oceniają planowaną inwestycję pod względem zachowania ładu architektoniczno-urbanistycznego, oceniały zgodność planowanej inwestycji z przepisami tego rozporządzenia. Rozważanie zastrzeżeń skarżących w tym zakresie mogłoby nastąpić na etapie udzielania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji lub w toku eksploatacji lokalu w przebudowanym obiekcie budowanym. Organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy nie mogły zatem zrealizować w przedmiotowym postępowaniu postulatów skarżących. Sąd działając z urzędu nie doszukał się w niniejszej sprawie uzasadnionych powodów dla zakwestionowania prawidłowości zakresu i przyjętych przez organy wartości poszczególnych parametrów inwestycji, jak również co do spełnienia przez inwestycję wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sąd nie stwierdził także wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd nie doszukał się podstaw do uchylenia ani wyeliminowania w innej drodze z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wobec kierunku rozstrzygnięcia w sprawie nie zaszły podstawy do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżących o zasądzenie kosztów postępowania, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 199, art. 200 i art. 209 p.p.s.a.