II SA/Po 890/13

Dnia 14 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi K. D. – Z. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt.5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142, poz.1591), art. 20 ust.1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz.647) z związku z Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. oraz po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. (pow. ca. 380,8 ha). W dniu 10 czerwca 2013 r. do Rady Miejskiej wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez p. K. D.-Z., E. M., Z. M., R. N., K. N., G. P., A. Ł., M. Ł., B. K.-K. oraz A. K. Organ administracji nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. Dnia 26 lipca 2013 r. wpłynęła skarga ww. podmiotów na uchwałę Nr [...], która została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W przedmiotowej skardze Skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego G. W. zarzucili organowi istotne naruszenia prawa, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; dalej zwanej "u.p.z.p.") poprzez: brak podjęcia przez Radę odrębnej uchwały dotyczącej stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium; rozpatrzenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Burmistrza Miasta i Gminy bez zachowania właściwej formy, tj. zarządzenia; rozważenie przez Radę Miejską jedynie listy uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, zamiast zapoznania się z każdą z nich z osobna; brak wyraźnego wskazania w załączniku nr 2 do uchwały, które uwagi zostały uwzględnione. W ocenie skarżących Rada uznała część uwag, a wobec powyższego winna zwrócić projekt planu Burmistrzowi celem dokonania zmian i stosownych uzgodnień, a następnie dokonać oceny ostatecznej wersji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem jego zgodności ze studium. Kolejny zarzut Skarżących stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez istnienie różnic pomiędzy uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a projektem wyłożonym do publicznego wglądu dotyczących zmienionych postanowień oraz wprowadzenia dodatkowych paragrafów. Projekt planu w opinii Skarżących nie został wyłożony ponownie do publicznego wglądu mimo wprowadzonych do niego zmian. Przedstawiając powyższe zarzuty Skarżący żądają stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Na wezwanie sądu wpis od skargi został uiszczony tylko w imieniu skarżącej K. D. – Z., wobec czego sąd odrzucił skargę pozostałych skarżących, które to postanowienie stało się prawomocne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości, argumentując w szczególności, że skarżący nie wykazali by doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, a w dalszej części wskazując, że na etapie procedury planistycznej nie miało miejsce naruszenie przepisów art. 19 ust.1 i art.20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący dopełnili powyższego wymogu i zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a zachowali termin do złożenia skargi. Interes prawny skarżącego na podstawie art. 101 u.s.g. może wynikać z prawa jego jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu posiadanego prawa własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym planem lub z innych praw do nieruchomości znajdującej się na obszarze planu. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący oprócz posiadania interesu prawnego musi wykazać również, że interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (patrz wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. A więc jest to ten etap, w którym następuje uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., jednakże fakt ten nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. W utrwalonym już orzecznictwie przyjmuje się, że "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego" (patrz np.: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r. ,nr 1, poz.2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05. Lex nr 194894). Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił argumentów, które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż Skarżący nie wykazali by doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą podjętą przez Radę Miejską. W treści skargi sporządzonej przez fachowego pełnomocnika brak jakikolwiek uzasadnienia czy chociażby wskazania w jaki sposób przedmiotowa uchwała negatywnie miałaby wpłynąć na ich indywidualną sferę materialno-prawną. Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite jest stanowisko, że samo naruszenie prawa jest niewystarczające, dla uznania, iż zaszły przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."). Nie jest to bowiem rodzaj actio popularis -środek ten jest wyraźnie nakierowany na ochronę praw podmiotowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). W niniejszej sprawie Skarżący nie wykazali w jaki sposób doszło do naruszenia ich interesów prawnych lub uprawnień w związku z podjętą uchwałą. Nie zindywidualizowali oni zatem swego żądania, mimo iż na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sama sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Tymczasem autor skargi działając w imieniu K. D.-Z. nie wskazał żadnych twierdzeń nie mówiąc już o dowodach, które pozwoliłyby na uznanie, że skarżącej przysługuje jakiekolwiek prawo lub uprawnienie czy też interes prawny w które godziłaby zaskarżona Uchwała. Jak wynika z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt: II OSK 1847/12 (LEX ni- 1234178; por. również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, LEX nr 20623) sama procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego. Tego jednakże Skarżący w przedmiotowej sprawie nie uczynili, gdyż nie wskazali, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich uprawnienia w obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. Z uwagi na fakt, iż naruszenie wymagań procedowania w zakresie przyjmowania planu, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 u.s.g. i dopiero pozytywne stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 101 u.s.g. otwiera drogę do pełnego i merytorycznego rozpoznania skargi w zasadzie jest to wystarczająca okoliczność dla uznania przez sąd, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi w zakresie wadliwości procedury planistycznej, w ocenie sądu orzekającego, procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z dokumentacji prac planistycznych. Nietrafny jest zarzut w zakresie naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak podjęcia przez Radę odrębnej uchwały dotyczącej stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. Wyjaśnić należy, że ustawodawca nie wskazał formy stwierdzenia ww. zgodności, stanowiąc jedynie w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., iż rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Czynność ta nie musi zatem przybierać formy odrębnej uchwały. Może być wyrażona w treści planu, bądź też stanowić załącznik do uchwały o planie. Na gruncie orzecznictwa stwierdzić należy, iż dopuszczalne jest dokonanie przedmiotowej oceny zgodności w formie uchwały poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, jak również w samej uchwale uchwalającej miejscowy plan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt: II OSK 1863/06, ONSAiWSA 2008/1/14, OSP 2008/4/37; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r., II SA/Łd 1058/11, I MX nr 1162402). W przedmiotowej sprawie odpowiednie postanowienie zostało zawarte w preambule do zaskarżonej uchwały nr [...]. Nawet przy tym, gdyby przyjąć pogląd reprezentowany przez część judykatury, iż niewydanie przez organ administracyjny odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium narusza przepisy art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to i tak takie uchybienie procedurze planistycznej nie może zostać uznane jako na tyle istotne, aby decydowało o nieważności planu (por. I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013, nr 143780; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OSK 45/11, LEX nr 992581; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10, LEX 1080246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 1627/07, LEX nr 470909). Odnośnie formy rozpatrzenia przez Burmistrza uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że również w tym przypadku ustawodawca nie sprecyzował sposobu w jaki winno się dokonywać rozstrzygnięcia. Stąd też zgodnie z § 12 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) oraz załącznikiem nr 9 do ww. rozporządzenia, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało przygotowane w formie tabelarycznego wykazu zawierającego informacje o sposobie rozstrzygnięcia uwag podpisanego przez Burmistrza. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest niezaskarżalne i nie podlega uzasadnieniu. Tym samym nawet ewentualne uchybienie w tym zakresie nie ma znamion istotnego naruszenia trybu postępowania, albowiem w żaden sposób nie mogło wpłynąć na treść uchwały (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., II SA/Kr 29/07, LEX nr 497586). Odnośnie zarzutu autora skargi, że Rada Miejska rozpoznawała jedynie listę uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, zamiast zapoznać się z każdą z nich z osobna Sąd uznał iż jest błędny, bowiem podczas Sesji Nr XLI, która odbyła się w dniu 25 kwietnia 2013 r., i na której to podjęto przedmiotową uchwałę Rada głosowała nie nad listą bądź wykazem uwag, lecz nad każdą z uwag odrębnie, co zostało odnotowane w protokole z posiedzenia Sesji. Przy czym zaznaczyć należy, że żadna z uwag nie uzyskała akceptacji Rady Miejskiej, stąd też nie było potrzeby ponawiania procedury, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). Wobec powyższego Sąd uznał, że rozpatrzenie każdej uwagi indywidualnie przez Radę Miejską i ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji Nr XLI jest zgodne z u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., II OSK 467/10, I l-X nr 597618). Nietrafny jest kolejny zarzut Skarżących dotyczy braku wyraźnego wskazania w załączniku nr 2 do uchwały, które uwagi zostały uwzględnione. Jak wyraźnie wynika z treści art. 17 ust. 14 u.p.z.p. Burmistrz przekazuje Radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Tym samym, Rada Gminy powinna podjąć decyzje jedynie w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem. W związku z powyższym, czynnościom Burmistrza nie można zarzucić jakiegokolwiek naruszenia norm w zakresie procedury planistycznej. Odnośnie naruszenie art. 19 ust. 1 u.p.z.p. należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie, który to fakt w skardze został pominięty. Przeprowadzona przy tym w skardze analiza dotyczy porównania uchwały z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego w ramach pierwszego publicznego wglądu. Pominięty został zatem dokument stanowiący projekt m.p.z.p., wyłożony po raz drugi do publicznego wglądu. W związku z powyższym, analizowanie różnic wymienionych przez autora skargi pomiędzy projektem planu z pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu, a projektem przedłożonym Radzie Miejskiej do zatwierdzenia jest bezcelowe. Oczywistym jest bowiem, że projekt z pierwszego wyłożenia i zatwierdzony różnią się od siebie, a okoliczność ta była bezpośrednią przesłanką powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu. Uwzględnienie bowiem części zgłoszonych uwag spowodowało konieczność zmian w ustaleniach wyłożonego do wglądu u.p.z.p. Tym samym zarzut naruszenia art. 19 ust 1 u.p.z.p., jest całkowicie chybiony. Reasumując, jak omówiono powyżej w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą , a więc nie wykazali naruszenia przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a dodatkowo trafne jest stanowisko organu administracji zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do istotnych naruszeń w zakresie procedury planistycznej ustalonej w art. 19 ust. 1 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższe skarga jako nieuzasadniona została przez sąd oddalona na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.20102r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako nieuzasadniona.