II SA/Po 912/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia [...] 2012 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], działający z upoważnienia Gminy S. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 32 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., - dalej: k.p.a.) odmówił A. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem P. B.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 20 czerwca 2011 r. A. B. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem P. B., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym z dnia 6 czerwca 2012 r. Dalej organ zauważył, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. stwierdził, że A. B. nie pracuje i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Ponadto jest osobą zdrową i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Odwołanie wniosła A. B. podnosząc, że zrezygnowała z pracy zarobkowej aby opiekować się nad niepełnosprawnym mężem, który wymaga całodziennej opieki. Podniosła, ze jest jedyną osobą, która może opiekować się mężem. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż przedmiotowe świadczenie zostało przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień, opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium wskazało, iż art. 17 ust. 5 ww. ustawy zawiera wykaz negatywnych przesłanek uniemożliwiających nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniono jednocześnie, iż powyższy przepis w przywołanej treści obowiązuje od dnia 14 października 2011 r. zgodnie z ustawą dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie Kolegium osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r., mogła otrzymać to świadczenie z uwagi na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) odnoszącego się do przepisów obowiązujących, do tego dnia. Ponieważ skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 20 czerwca 2012 r., przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. do których nie odnosi się ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zatem P. B.i pozostaje w związku małżeńskim to zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Kolegium zaznaczyło, iż organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. B., podnosząc, że zaskarżona decyzja jest bardzo krzywdząca dla jej rodziny. Skarżąca szczegółowo opisała stan zdrowia swojego męża, który wymaga całodobowej opieki co uniemożliwia jej podjęcie pracy. Wskazała, iż uzyskiwane dochody (renta męża) nie pozwala na zaspokojenie ich potrzeb. Zdaniem A. B. ustawa o świadczeniach rodzinnych odnosząc się do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pieniężne dyskryminuje małżeństwa, w których zdrowy małżonek opiekuje się chorym. Przepis art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niegodny z Konstytucja RP. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódźki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a to z uwagi na dokonanie przez organy administracji błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż uprawnienia sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego A. B. z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem P. B.. Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, iż świadczenie pielęgnacyjne, może zostać przyznane jedynie na rzecz jednej z osób, wymienionych w powołanym powyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile osoba, nad którą sprawowana jest opieka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jednocześnie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy uznały, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje na istnienie negatywnej przesłanki, uzasadniającej odmowę przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem przepis ten w jego aktualnym brzmieniu wyłącza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się właśnie małżonek osoby wymagającej opieki. Stanowisko to uznać należy za błędne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego. Należy zauważyć, iż podjęte w wyniku wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. działania ustawodawcze, których rezultatem była nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w dniu 17 października 2008 r. nie wprowadziły jednakże zmian dotyczących treści art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. W efekcie postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy nadanej jej mocą ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1456). Nowelizacji powyższej dokonano ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu literalne odczytanie znowelizowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zaskarżonej decyzji prowadzić by musiało do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Powyższe stało by także w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine wyłączającym osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 249/12, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. II SA/Po 248/12, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. IV SA/Po 342/12 i z dnia 7 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 385/12, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. I SA/Wa 728/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 328/12 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując uznać należy, iż uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem, a zarazem na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonka, a która nadto nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w pkt 2 ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wadliwość ta miała istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować musiała uchyleniem obu wymienionych decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 14 sierpnia 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze streść art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności organ winien zbadać w postępowaniu wyjaśniającym i procesowo udokumentować czy skarżąca sprawuje deklarowaną opiekę nad mężem i tylko z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ zobowiązany jest zweryfikować wyjaśnienia strony skarżącej, a więc należy ustalić jaki charakter ma opieka skarżącej nad jej mężem, w jakim stopniu absorbuje ona skarżącą i jak wpływa na jej codzienne funkcjonowanie i czy opiekę tą sprawuje sama skarżącą. Zweryfikowanie tych okoliczności pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego zgodnie z zaprezentowaną w niniejszym wyroku ich wykładnią. Inaczej rzecz ujmując o ile organ potwierdzi zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej mężem, uniemożliwiającej podjęcie przez nią pracy zarobkowej, to nie może odmówić rzeczonego świadczenia powołując się na przesłankę pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.